Badanie BIP prokuratur przez PG

Jedna z prokuratur apelacyjnych zwróciła mi uwagę na badania stron podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej prokuratur apelacyjnych i wybranych prokuratur okręgowych przeprowadzone przez Prokuraturę Generalną, którego sprawozdanie dostępn jest również poniżej:

Na wstępie rzuca się w oczy fakt, że badanie nie obejmuje samej Prokuratury Generalnej, a ma ona istotne niedociągnięcia.

Strony podmiotowe poszczególnych jednostek prokuratury szczebla apelacyjnego powiązane są ze stroną podmiotową Prokuratury Generalnej. Z kolei ze stronami podmiotowymi prokuratury apelacyjnej powiązane są strony podmiotowe podległych jej prokuratur szczebla okręgowego. Dla prokuratur rejonowych nie zostały utworzone strony podmiotowe.

Uważam, że narusza przepisy nieprowadzenie przez prokuratury rejonowe stron podmiotowych, gdyż jest to podmiot zobowiązany, a to kierownik jednostki będzie miał obowiązek jego prowadzenia.

Biorąc pod uwagę konieczność ich odpowiedniego stosowania, stwierdzić należy, iż struktura stron podmiotowych BIP prokuratury umożliwia publikację wszystkich informacji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ustala otwarty katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiąc:

Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–3, pkt 4 lit. a) tiret drugie, lit. c) i d) i pkt 5. Podmioty, o których mowa w zdaniu pierwszym, mogą udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej również inne informacje publiczne.Art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Kierownik jednostki winien móc reagować na zapotrzebowanie lokalnych społeczności poprzez umieszczenie w menu przedmiotowych informacji publicznej innych niż wymagane, o czym stanowi przepis:

1. Strona podmiotowa BIP zawiera w szczególności:
(…)
5) menu przedmiotowe umożliwiające odnalezienie:
(…)
b) innych informacji publicznych, o których mowa w art. 8 ust. 3 zdanie drugie ustawy, a w szczególności takich, których publikacja leży w interesie publicznym, zaspokaja potrzeby obywateli i ich wspólnot, wspiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego lub przyczynia się do polepszenia działalności podmiotu udostępniającego informacje,
(…)par. 11 rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej

Odebranie takiej możliwości naraża podmiot na paraliż w przypadku nagłego wzrostu zainteresowania daną informacją, gdyż każdorazowo w przypadku złożenia wniosku podmiot będzie musiał przekształcić informacje do formy określonej w wniosku i ponownie udostępnić w sposób określony w wniosku. Udostępnienie informacji publicznej zwalnia organ z obowiązku ponownego udostępnienia, co potwierdza orzecznictwo:

(…) udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępniania na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia). Natomiast wniosek zainteresowanego może spowodować po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wyłącznie wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, aniżeli wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.II SA/Sz 505/08 – Wyrok WSA w Szczecinie

Należy więc pozostawić swobodę w zakresie informacji publicznej, która może zostać udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której publikacja nie jest wymagana przez prawo.

Ponadto strony te nie zawierają czytelnych linków do istniejących internetowych serwisów informacyjnych poszczególnych podmiotów, co nie czyni zadość regulacji, zawartej w § 10 powołanego rozporządzenia.

Uważam, że prokuratury nie powinny prowadzić odrębnych serwisów informacyjnych innych niż BIP, gdyż wszelkie informacje wykorzystane przez organ mogą zostać opublikowane w BIP. Tworzenie odrębnych serwisów internetowych godzi w racjonalność wydatków publicznych, gdyż stworzenie i prowadzenie dodatkowej strony internetowej wiąże się z określonymi kosztami, które są bezzasadne, prowadzi do powielania pracy przy publikacji informacji w obu stronach, co niepotrzebnie obciąża pracowników instytucji, a również – O ironio! – utrudnia dostęp do informacji, co powoduje do ograniczenia zaufanie do Państwa, gdyż osoba zainteresowana musi poszukiwać na dwóch stronach informacji, których istnienia może się nawet nie spodziewać.

Świadom jestem regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i ubolewam nad zawartymi tam przepisami.

Mogę tylko zwrócić uwagę na stanowisko przedstawione w monitoringu prowadzonym przez Michał Bukowski, Krzysztof Hrycko na zlecenie MSWIA:

Ustawy i rozporządzenia wydawane są w celu regulacji zagadnień, które są ich przedmiotem;nakładanie zaś obowiązku prowadzenia innej strony niż strony BIP wydaje się być przekroczeniemdelegacji konstytucyjnej (w przypadku ustaw) lub ustawowej (w przypadku rozporządzeń).Jedynym aktem prawnym w randze ustawy nakładającym na podmioty obowiązek prowadzeniastrony internetowej jest UDIP. Dlatego nawet jeśli w innych aktach prawnych znajduje się zapis „publikuje się na stronie internetowej podmiotu”, należy rozumieć przez to umieszczanie informacji publicznych na stronie podmiotowej BIP.

Dla pełnego stanowiska wyrażę, że przepisy:

1. Strony podmiotowe BIP prowadzone są w formie odrębnych stron WWW.
2. W przypadku gdy podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, posiada własną stronę WWW, stronę podmiotową BIP utworzoną przez ten podmiot wydziela się z tej strony przez umieszczenie na stronie głównej WWW linku zawierającego logo BIP, umożliwiającego bezpośredni dostęp do podmiotowej strony BIP.
3. Strona WWW podmiotu może być jednocześnie stroną podmiotową BIP, o ile spełnia wszystkie wymogi ustawy i rozporządzenia. W takich przypadkach ust. 2 nie stosuje się.

par 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. z 2007 nr 10 poz. 68)

nie mogą w przypadku organów władzy publicznej interpretowane jako legitymacja do prowadzenia stron. Obowiązek prowadzenia BIP dotyczy również organizacji pozarządowych (por.Nadgorliwość trącąca biurokracją) do których nie ma zastosowania zasada legalizmu, co uzasadnia odpowiednie regulacje.

Odnośnie wymogu, określonego w ust. 4 art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej (wskazania w BIP informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej), należy stwierdzić, iż na stronie BIP Prokuratury Generalnej znajduje się informacja o sposobie dostępu do informacji publicznych, będących w jej posiadaniu i nieudostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej wraz ze wzorem wniosku do Prokuratury Generalnej o dostęp do informacji publicznej. Informacja w tym zakresie jest widoczna na stronach podmiotowych wszystkich jednostek prokuratury szczebla apelacyjnego i okręgowego. Optymalnie byłoby, gdyby taka informacja i wzór wniosku odnosiły się opcjonalnie także do prokuratur niższych szczebli. W obecnym stanie wnioskodawca może mylnie skierować do Prokuratury Generalnej wniosek o udostępnienie informacji, będącej w posiadaniu jednostki niższego szczebla.

Ta „usterka” kieruje nas na zasadniczy problem systemu Biuletynów Informacji Publicznej prokuratury – jednostki podległe nie prowadzą własnych stron podmiotowych. Wskazuje się:

Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, tworzą własne strony Biuletynu Informacji Publicznej, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej drodze.

Art. 9 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Strony podmiotowe BIP prowadzone są w formie odrębnych stron WWW.

par. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej.

Powszechnie przyjmuje się, że sekcja o jednostce podległej w stronie jednostki prowadzącej nie wyczerpuje prawnych obowiązków jednostki podległej. Zupełnie niejasne i niezrozumiała jest obecna struktura stron internetowych. Jednostka prowadząca może dostarczać rozwiązania techniczne do prowadzenia własnych, odrębnych BIP. Przykładowo oprogramowanie dostarczane przez Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego.

Można również zwrócić uwagę, że przykładowo GIODO lub UKE obywa się bez dodatkowego serwisu informacyjnego prowadząc wyłącznie BIP.

Należałoby też wyodrębnić informację o sposobie załatwiania skarg i wniosków.

W tym miejscu należy wyróżnić, że Prokuratura Okręgowa w Warszawie nie publikuje ani w BIP, ani na stronie internetowej adresu poczty poczty elektronicznej, co odczułem przy odrębnej prywatnej sprawie, co ogranicza moje konstytucyjne prawo do wnoszenia skarg i wniosków (art. 63 Konstytucji RP).

Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków nie nakłada wymogów w zakresie szczególnego sposobu wniesienia skargi, ani nie nakłada także obowiązku wniesienia jej z wykorzystaniem Elektronicznego Skrzynki Podawczej lub opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym.

Obowiązek wykorzystywania i publikacji adresu poczty elektronicznej wynika m.in. z:

1. Strona podmiotowa BIP zawiera w szczególności:
(…)
3) imię i nazwisko, numer telefonu, numer telefaksu i adres poczty elektronicznej co najmniej jednej z osób redagujących stronę podmiotową BIP;
(…)

par. 11 rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej

Tylko nieliczne, a być może żadna prokuratura, za wyjątkiem Prokuratury Generalnej dopełnia tego obowiązku.

W zakładce „Statystyki, sprawozdania, kontrole” stwierdzono największe rozbieżności informacyjne.

Uważam, że Prokuratur Generalny powinien wydać polecenie o obowiązku publikacji sprawozdań sporządzonych w związku z ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, gdyż większość prokuratur okręgowych otrzymała wniosek co najmniej jeden wniosek o informacje publiczne w tym zakresie oraz posiada część sprawozdań w formie elektronicznej. Osobiście zależy mi w szczególności na sprawozdaniu PG-P1CA.
Wydanie takiego polecenia wpłynie również na poprawę funkcjonowania podmiotu, gdyż zapewni systematyczność przetwarzania i publikowania dokumentów.

Obecnie regularnie publikuje w/w sprawozdania w BIP wyłącznie Prokuratura Generalna,Prokuratura Okręgowa w Zamościu. Natomiast m.in.Prokuratura Warszawa-Praga w Warszawie,Prokuratura Okręgowa w Bydgoszczy,Prokuratura Okręgowa w Lublinie publikuje je na odrębnym serwisie informacyjnym.

Podobnie wydane na podstawie art. 9 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. 2007.10.68), nie precyzuje zawartych w ustawie pojęć, ograniczając się do ujednolicenia struktury strony głównej BIP i stron podmiotowych oraz określenia wymogów technicznych.

Niepokojący jest pomysł monitorującego poszukiwania objaśnień pojęć ustawowych w rozporządzeniu, gdyż definiowanie ich w rozporządzeniu jest niedopuszczalne.

Trudno jest zatem przy próbie zdefiniowania tegoż pojęcia w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej określić, czy chodzi o kontrole, stanowiące przedmiot działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak przykładowo Urząd Kontroli Skarbowej, Najwyższa Izba Kontroli, tudzież Państwowa Inspekcja Pracy, czy o kontrole wewnętrzne, sprawdzające sposób wykonywania zadań, jak to ma miejsce w prokuraturze.

Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w BIP powinien być możliwie szeroki i winno stosować się wykładnie rozszerzającą.
W literaturze dostrzeżono ten problem:

Interpretacja art. 8 ust. 3 pozwala bowiem na umieszczanie przez podmiot zobowiązany innych informacji aniżeli te, które są wskazane w art. 6 UDIP. Praktyka pokazuje jednak, że podmioty zobowiązane zwracają szczególną uwagę na kształt i charakter postanowień ustawowych, niejako wzorując się na katalogu informacji tam zawartych.

Z tego powodu sprawozdania z kontroli wewnętrznych w prokuraturze nie powinny podlegać automatycznemu udostępnianiu na stronach BIP. Należy przy tym wskazać, że wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na udostępnieniu dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli, a nie informacji przetworzonej. Taka informacja może być udostępniona na wniosek zainteresowanego w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jeżeli będzie wymagać przetworzenia – tylko w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1).

Należy stosować wykładnie rozszerzająco i uważam, że dokumenty z kontroli wewnętrznych również powinny podlegać udostępnieniu.
Należy wskazać powszechnie przyjęty pogląd w orzecznictwie:

Nie zmienia także charakteru informacji publicznej z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia z treści decyzji pewnych jej elementów ze względu na wymogi ochrony danych osobowych, gdyż jest to po prostu realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy. Tak zwana „anonimizacja” decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji, zaś decyzja w ten sposób przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków.

Należy wskazać, że ustawodawca wprost w ustawie zawarł możliwość wyłączenia jawności części fragmentów dokumentów publikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiąc:

W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności.

Art. 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej

Nie dopuszczalne jest ograniczanie jawności poprzez całkowite zaniechanie informowania o przeprowadzaniu kontroli wewnętrznych w BIP tj.ma to miejsce obecnie w BIP Prokuratury Generalnej. Z względu na konieczność opatrzenia informacji szczegółowymi informacjami o przyczynie, a również z względu na konstytucyjny zakaz (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 61 Konstytucji RP) należy również uznać, że należy dokonywać publikacji dokumentów,ale poddanych odpowiedniej anonimizacji z wskazaniem określonych informacji.

Wsparcie dla tej tezy można znaleźć w stanowisku, zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2010 roku I OSK 495/10, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie skargi na decyzję Prokuratora Okręgowego w Częstochowie w przedmiocie informacji publicznej, jaką miały stanowić „wszystkie dokumenty – zawierające informację publiczną: dotyczące kontroli zewnętrznych i wewnętrznych (w tym wizytacji i lustracji) … ”. W uzasadnieniu NSA podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że z uwagi na charakter organu zobowiązanego do udzielenia informacji (prokuratura), rodzaj informacji (protokoły kontroli, wizytacji, lustracji…), okres objęty żądaniem (od wejścia w życie ustawy o d.d.i.p), liczbę przeprowadzonych w tym czasie kontroli, żądana informacja ma charakter informacji złożonej (przetworzonej) i wymagała wykazania, że jej żądanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zupełne niezrozumiałe jest przywołanie uzasadnienia tego wyroku, gdyż przedstawił on całkowicie odmienny:

  • stan prawny, gdyż dotyczyło udostępniania w trybie wnioskowanym określonym w art. 10 ustawy (informowanie pasywne), a nie art. 8 ust. 2 ustawy (informowanie aktywne),
  • stan faktyczny, gdyż dotyczyło udostępnienia jednorazowo jednej osobie w krótkim okresie czasu znacznej ilości informacji publicznej, w miejsce procedury systematycznego udostępniania nieznacznej ilości informacji publicznej (jednorazowo dokument) wobec nieograniczonego grona odbiorców,

Ponadto należy zwrócić uwagę, że pogląd ten jest odosobniony w orzecznictwie. Odmiennie przykładowo:

Zażądało przesłania drogą elektroniczną – za okres od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia realizacji wniosku – kserokopii dokumentacji przebiegu i efektów wszystkich kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii organu przeprowadzającego te kontrole, a ponadto spisu udostępnionych kopii dokumentów. (…) Realizacja przedmiotowego wniosku wymagałoby zatem powielenia co najmniej dokumentów 50000 dokumentów, chociaż przypuszczalnie, gdyby przeanalizować każdą zarejestrowaną w inspektoracie sprawę, to ilość ta byłaby wielokrotnie większa. (…) Ustawodawca zobowiązał do publikowania omawianych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej od dnia 1 stycznia 2004 r. Gdyby Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. spełnił określony przez ustawodawcę obowiązek, to skarżące Stowarzyszenie mogłoby żądaną informację publiczną uzyskać z Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro organ nie zrealizował tych zadań, to Stowarzyszenie może domagać się udostępnienia przedmiotowych informacji na wniosek. (…) Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wprost stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Takiego charakteru przedmiotowych danych nie zmienia ani długość okresu, którego dotyczą powołane dokumenty, ani ewentualne trudności podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu wnioskowanych informacji. Treść cytowanego art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie a także art.10 ust.1 ustawy jednoznacznie przesądzają bowiem o kwalifikacji wnioskowanych przez Stowarzyszenie danych jako informacji publicznej.

I OSK 1835/12 – Wyrok NSA

O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p.

II SAB/Po 65/13 – Wyrok WSA w Poznaniu

Podobnie również VIII SA/Wa 179/13 – Wyrok WSA, IV SAB/Po 33/13 – Wyrok WSA, II SA/Sz 372/13 – Wyrok WSA, IV SAB/Po 27/13 – Wyrok WSA, II SAB/Po 23/13 – Wyrok WSA, II SA/Go 1052/12 – Wyrok WSA.

Nawet jeżeli przyjąć, że to informacja przetworzona to uwzględniając szerokie grono odbiorców, a także ogólnie przyjętą otwartość urzędu możliwe było ustalenie „z urzędu”, że zachodzi szczególnie istotny interes publiczny.

Wnioski i propozycja usprawnień

  1. Należy nakazać stworzenie własnych, odrębnych Biuletynów Informacji Publicznej przez prokuratury apelacyjne, prokuratury okręgowe i prokuratury rejonowe, w oparciu o ew. przygotowane i zarządzane przez Prokuraturę Generalną oprogramowanie.
  2. Należy umożliwić publikacje w BIP innych informacji publicznych niewymaganych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, w odpowiedzi na zapotrzebowanie obywateli.
  3. Należy podjąć interwencje zmierzającą do usunięcia par. 13 ust. 1 pkt. 21, par. 26 ust. 1 pkt. 44 pkt. 7 z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury /Dz.U. z 2010 nr 49 poz. 296/, a w dalszym etapie dążyć do wyeliminowania serwisów informacyjnych prokuratur odmiennych od BIP.
  4. Należy poddać kontroli i wyeliminować naruszenia związane z niedopełnieniem obowiązku publikacji danych określonych par. 11 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej.
  5. Należy wyeliminować brak opublikowania dokumentów z kontroli w BIP Prokuratury Generalnej.
  6. Należy podjąć działania zmierzające do opublikowania możliwie szerokiej informacji publicznej dotyczące przeprowadzonych kontroli z ew.wyłączeniem, aczkolwiek wskazaniem poinformowaniem w BIP, danych chronionych ustawowo.
Contact with ,

1 komentarz

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *