Chciałbym, aby każdy miał dostęp do informacji o niemal każdym wydatku z środków publicznych w formatach danych umożliwiających maszynowe przetwarzanie, porównywanie wzajemne itd.
Dostępna bez przeszkód informacja o tym jak wydawane są nasze podatki ma znaczenie praktyczne. Bez przeszkód oznacza bez dodatkowych formalności – po prostu uzupełniana na bieżąco i widoczna dla wszystkich w Internecie. Co więcej udostępniana tak, aby można ją było łatwo zestawić i porównać z innymi informacjami, zatem możliwa do „odczytu maszynowego”.
Wiedząc o tym, że każdy wydatek jest jawny i może zostać krytycznie oceniony decydent bardzo dba o to, aby zapłacona kwota zapewniała dobrą jakość za dobrą cenę. To oczywista oszczędność i ochrona przed nieprawidłowościami.
Widząc jak pieniądze są wydawane i co ile kosztuje możemy się z tego uczyć. Niektórzy porównują ceny pomiędzy gminami i tak zaczyna się wspólne myślenie o tym jak wydać pieniądze najlepiej.
To także budowanie naszej przyszłości. Jeśli teraz zadbamy o to, aby wydatki były jawne, to większa szansa że w przyszłości nie będziemy narzekali na brak pracy spowodowany tym, że nie mamy znajomości. Jawność zwiększa bowiem równość dostępu do pracy, możliwości wykonywania zleceń czy usług.
Działania stanowią także praktyczne wzmocnienie demokracji. Konstytucja RP, sformułowała zasadę suwerenności Narodu, która przewiduje, że Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Zazwyczaj mamy do czynienia z wybieraniem przedstawicieli. Ale jak robić dobrze, jeśli nie mamy sprawdzonych i wiarygodnych informacji o tym jak działają – zwłaszcza myślę o tych, którzy podejmowali już decyzję. To, jak ktoś wydaje nasze pieniądze stanowi podpowiedź czy warto na niego zagłosować.
Z tego względu ponad rok temu postanowiłem pozyskać od wszystkich ministerstw rejestry umów. Niejednokrotnie opisywałem na tym blogu perypetie z różnymi ministerstwami. Wpisy w tym zakresie grupuje w kategorii „Rejestry umów”.
W celu uzyskania informacji publicznej od Ministerstwa Gospodarki złożyłem dwa wnioski: wniosek pierwszy z dnia 7 sierpnia 2013 roku i drugi z dnia 21 sierpnia 2013 roku, ponieważ celem było uzyskanie treści wykazu umów, a nie wiedziałem, czy w ministerstwie prowadzony jest wykaz i w jakiej formie ów wykaz jest prowadzony – złożyłem taki wniosek, aby ograniczyć pracochłonność odpowiedzi na ewentualny drugi wniosek.
W odrębnym od skarżonego postępowaniu wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2013 wniosłem do Ministra Gospodarki (dalej: Organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie technicznej organizacji prowadzenia rejestru umów, możliwości sporządzania z nich wyciągu i zakresu danych gromadzonych w rejestrach.
Określiłem, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać przy użyciu poczty elektronicznej.
Załącznik 1: pismo z dnia 7 sierpnia 2013 roku
W odpowiedzi Organu z 20 sierpnia 2013 roku wskazano, że w Ministerstwie Gospodarki prowadzony jest rejestr umów w formie elektronicznej, a podstawą funkcjonowania rejestru jest wewnętrzny przepis w formie zarządzenia nr 24 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy zawieraniu umów oraz ich rejestracji. Przepisy określają sposób i tryb rejestrowania umów w bazie, dostęp do dokumentów umieszczonych w bazie, a także zakres dostępu do bazy umów przez pracowników. Możliwy jest wydruk/eksport widoku z listą dokumentów uporządkowanych według określonych w piśmie kryteriów, w tym – w ocenie skarżącego – według daty zawarcia umowy. Nawet w przypadku braku stosownych preferencji w opcjach interfejsu użytkownika dostęp bezpośredni do bazy danych Lotus Domino zgodnie z dokumentacją tego oprogramowania umożliwia sporządzanie zestawień według dowolnych metadanych, w tym – wymienionej przez Organ – daty zawarcia umowy.
Załącznik 2: wydruk pisma z dnia 20 sierpnia 2013 roku
W postępowaniu będącym przedmiotem skargi w dniu 21 sierpnia 2013 roku skierowałem do Ministra Gospodarki wniosek o udostępnienie informacji publicznej (dalej także jako: drugi wniosek) w zakresie:
- wykaz wszystkich umów zawartych w roku 2013, zawierający w szczególności, ale nie wyłącznie w zakresie: Typ umowy (jednorazowa/okresowa/bezterminowa), Rodzaj umowy (Ministerstwo/Resort), Numer umowy, Data podpisania umowy, Imię i nazwisko osoby, która podpisała umowę, Data zakończenia umowy, Wykonawca (kontrahent), Przedmiot umowy, Charakter umowy (zobowiązania/przychody), Wartość brutto, Umowa zawarta z zastosowaniem prawa o zamówieniach publicznych (Tak/Nie), Finansowanie z udziałem środków UE (Tak/Nie),
- numeru pierwszej umowy zawartej w roku 2013 roku,
- zasad numeracji umów, w szczególności, ale nie wyłącznie odnoszących się do nadawanie numerów na przełomie lat, miesięcy lub innych okresów czasu.
Określiłem, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać przy użyciu ePUAP.
Załącznik 8: wniosek z dnia 21 sierpnia 2013 roku
Dnia 4 września 2013 roku Organ wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Załącznik 9: wydruk pisma z dnia 4 września 2013 roku
Ze względu na utratę wiary w możliwość autorefleksji Organu i samodzielnego wykonania mojego wniosku przez Organ w dniu 7 lipca 2014 roku wezwałem do wykonania wniosku odmawiając wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zakwestionowałem także stanowisko Organu o przetworzonym charakterze żądanej informacji.
Załącznik 10: wydruk pisma z dnia 7 lipca 2014 roku
Organ nie podjął żadnej innej korespondencji w sprawie.
Za prawidłowy wniosek pisemny uznaje się również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1277/08, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1013/12, wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1991/12), ani nie zostanie wyraźnie zawarta podstawa prawna (wyrok WSA w Krakowie z dnia 07 kwietnia 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Kr 13/14).
Sądy administracyjne niejednokrotnie opowiadały się, że zestawienie (rejestr) umów stanowi informacje publiczną (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Ol 5/1, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 693/13 z mojej skargi, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 740/13 z mojej skargi, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 749/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 168/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 68/14 z mojej skargi, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Ol 52/14). Ponadto informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Op 12/10; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 192/09, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 442/11). Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. B ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 08 grudnia 2011 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Op 31/11). Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami (zob. Wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 2157/11). Trudno uznać, aby przeniesienie części informacji zawartych w ich ustrukturyzowanym zbiorze tj. umowie odbierało tej informacji charakter publiczny. Ponadto wnioskodawca nie określił wprost, że oczekuje informacji z rejestru umów, aczkolwiek jest to jedno z istotnych i dostępnych dla organu źródeł żądanych informacji.
Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1559/13; Wyrok NSA z dnia 15 października 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1051/13; Wyrok NSA z dnia 15 października 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1052/13; Wyrok NSA z dnia 12 września 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 790/13; Wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 642/13). Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dla uznania, że organ nie pozostaje w bezczynności nie jest także wystarczające wdanie się w korespondencję wyjaśniającą wątpliwości, bez podejmowania czynności proceduralnych(zob. Wyrok WSA w Opolu z dnia 10 kwietnia 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Op 15/14). Tego rodzaju pogląd koresponduje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Posiadając kompetencję w określonym zakresie organ administracji ma obowiązek czynić z niej użytek, a niezrealizowanie tego obowiązku jest jednoznaczne z bezczynnością organu (J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004 r., J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. Zakamycze, Kraków 2005 r.).
W wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14 wskazano: Nawet w wypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. istnieje czy też nie – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 976/11 i z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11, publ. CBOSA. W odniesieniu do stanu faktycznego sprawy wskazuje także na wskazania NSA zawarte w wyroku z 8 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1938/10: Brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego skutkuje natomiast decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Należy także zwrócić uwagę, że w orzecznictwie co do zasady wyłączono możliwość uznania, że operacje na danych zgromadzonych w systemach komputerowych prowadzą do przetworzenia informacji. Przykładowo wyroku Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie sygn. akt I ACa 493/13: Nie ma znaczenia, że udzielenie informacji wymaga podjęcia czynności związanych z obsługą systemu komputerowego, które są czynnościami czysto technicznymi i zawsze są podejmowane w celu realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że sporządzone w ten sposób zestawienie tworzy informację przetworzoną. Podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Kr 140/12: Wnioskodawca żądał dostępu do informacji archiwalnych. Wymagało to zatem jedynie posłużenia się posiadanym systemem informatycznym Generalnego Rejestru Umów i Zleceń, ewentualnie sprawdzenia księgowości pod kątem wystawionych dowodów księgowych za wykonane usługi, a następnie dokonania prostego zsumowania wartości zamówień. Sąd podziela zatem zarzut strony skarżącej, iż wyszukanie prostej informacji w elektronicznych bazach danych w zakresie występowania tam konkretnych podmiotów oraz ustalenie wartości zamówień na podstawie posiadanych dokumentów, nie stanowi informacji przetworzonej. Podobnie wyrok NSA z dnia 06 października 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1199/11: Fundusz w zasobach elektronicznych posiada zatem wszystkie wskazane we wniosku informacje. Operacje dotyczące ich uzyskania trudno uznać za tak czasochłonne i pracochłonne aby można było przyjąć, że sporządzone w ten sposób zestawienie tworzy informację przetworzoną. Jest to wyłącznie informacja prosta nawet jeśli liczba składających się na nią elementów jest znaczna. Podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14: Wykładnia tego pojęcia powinna odbywać się według kryterium uwzględniającego aktualny, przeciętny poziom techniczny i organizacyjny obsługi udostępniania informacji publicznej. Z tych też przyczyn trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno – technicznie, a nadto wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu urzędników wybranie określonej ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu gminy, który w dodatku jest najprawdopodobniej w wersji elektronicznej.
Trudno uznać za dostatecznie doniosłą jako mogącą ograniczać konstytucyjne prawo do informacji publicznej okoliczność, że niezidentyfikowany pracownik w ministerstwie w sposób nierzetelny wykonuje czynność bieżącego wprowadzenia rejestru umów,który to obowiązek wynika z zarządzenia nr 24 Dyrektora Generalnego Ministerstwa Gospodarki z dnia 12 sierpnia 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy zawieraniu umów oraz ich rejestracji.
Wadliwy rejestr umów został mi wcześniej udostępniony także z Ministerstwa Środowiska. Podzieliłem się nim z Piotrem Waglowskim, ponieważ wspólnie działamy na rzecz ich proaktywnego udostępniania. Napisał on w komentarzu do swojego tekstu z 21 października 2013 roku „Z frontu walki o publikację wykazów umów w rządowych BIPach” (http://prawo.vagla.pl/node/10031 [dostęp 22 lipca 2014 roku]) tak:
To jeszcze jeden z powodów, dla których takie dane powinny być dostępne bezwnioskowo w BIP – więcej oczu będzie mogło weryfikować i wskazywać palcem błędy w danych. To zaś sprawi, że państwo będzie działało bardziej w oparciu o (prawdziwe) dowody.
No bo zastanawiam się, czy ten „błędnie wygenerowany” wykaz umów był wykorzystany gdzieś w procedurach wewnętrznych ministerstwa. Jeśli tak, to efekt pracy urzędu można potłuc o kant. Dlatego uważam, że te dane muszą być w BIP i musza być zarówno archiwalne, jak i nowe. A zmiany (np. w wyniku wykrycia błędów) powinny być odnotowane tak, by każdy mógł zobaczyć, że ktoś manipulował danymi (np. poprawiając wykryty błąd). To oczywiście musi rodzić pytanie o odpowiedzialność prawną za prawdziwość (też kompletność, aktualność, etc.) danych.
Z tego względu usunięcie nieprawidłowości wewnętrznych danych, które wpływają na decyzje o kierunku działalności finansowej ministerstwa w mojej ocenie leży w szczególnym interesie publicznym. W wyroku NSA z dnia 03 sierpnia 2010 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 787/10: Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, lecz adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji.
Mam nadzieje, że jest kwestią czasu, aż informacja o niemal każdym wydatku z środków publicznych – rejestrowanym przecież już w bazach danych różnego rodzaju, choćby księgowych – będzie powszechnie dostępna bez przeszkód. Bez przeszkód oznacza bez dodatkowych formalności – po prostu uzupełniana na bieżąco i widoczna dla wszystkich w Internecie. Co więcej udostępniana tak, aby można ją było łatwo zestawić i porównać z innymi informacjami, zatem możliwa do „odczytu maszynowego” np. w formie arkusza kalkulacyjnego. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14 wskazano: Jednocześnie trudno nie zauważyć, że postępująca informatyzacja oraz powszechna praktyka umieszczania danych, stanowiących informację publiczną w formie elektronicznych baz, do których dostęp uzyskać można w kilka sekund, zmieniły pojęcie „dostępności” informacji publicznej, z czym wiąże się także zmniejszenie zakresu pojęcia „informacja przetworzona”.
Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 646/10, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1048/11, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 601/05).
Do dnia wniesienia skargi nie został należycie wykonany mój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podmiot co prawda podjął działania w sprawie, ale były one niedostateczne i nie wypełniły prawnych obowiązków określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W tych okolicznościach skarga jest konieczna i uzasadniona.
Decyzja o odmowie dostępu do informacji przetworzonej
Są podejmowane kroki w ramach autokontroli: