Jednak rejestr wyszedł na jaw

Wierzę, że jest kwestią czasu, aż informacja o niemal każdym wydatku z środków publicznych – rejestrowanym przecież już w bazach danych różnego rodzaju, choćby księgowych – będzie powszechnie dostępna bez przeszkód. Bez przeszkód oznacza bez dodatkowych formalności – po prostu uzupełniana na bieżąco i widoczna dla wszystkich w Internecie. Co więcej udostępniana tak, aby można ją było łatwo zestawić i porównać z innymi informacjami, zatem możliwa do „odczytu maszynowego” np. w formie arkusza kalkulacyjnego.

Uważam, że Rada Ministrów powinna stanowić wzór w tym obszarze dla całej administracji rządowej, więc zacząłem ją pytać o wykazy umów. Obecnie okazuje się, że niektórzy ministrowie mają problem z ich udostępnianiem, ale systematycznie wraz z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pracujemy nad ustaleniem zasad ich udostępniania. Już przekonał się Premier (3 wyroki, w tym 1 z mojej skargi), Minister Zdrowia (1 z mojej skargi) , Minister Spraw Zagranicznych (1 z mojej skargi), że udostępniać je trzeba. W kolejce do lekcji są m.in. Minister Skarbu Państwa, Minister Administracji i Cyfryzacji, Minister Finansów, Minister Gospodarki, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W celu uzyskania informacji publicznej na temat zawieranych umów przez Ministra Gospodarki złożyłem dwa wnioski: wniosek pierwszy z dnia 7 sierpnia 2013 roku „o rozpoznanie” i drugi z dnia 21 sierpnia 2013 roku o wykaz, ponieważ celem było uzyskanie treści wykazu umów, a nie wiedziałem, czy w ministerstwie prowadzony jest wykaz i w jakiej formie ów wykaz jest prowadzony – złożyłem taki wniosek, aby ograniczyć pracochłonność odpowiedzi na drugi wniosek.

Skrzyżowane palce
„Człowiek nigdy nie pozbędzie się tego, o czym milczy.” Karel Čapek (fot.kygp / CC 2.0 by-nc-nd

Gdy starałem się o odpowiedź na drugi wniosek okazało się, że niektóre dane stanowiące stanowiące odpowiedź na pierwszy wniosek zostały przemilczane, która to okoliczność jest przyczyną skargi na bezczynność Ministra Gospodarki. To już kolejna, ponieważ wcześniej Minister zamilkł, gdy spytałem o zestawienie umów, a po skardze odmówił mi udostępnienia zestawienia umów (wniosek 2), ponieważ – podobno – byłoby to zbyt dużo pracy i – podobno – to wystarczy. Przy okazji pochwalił się dodatkowym rejestrem, o którym nie było w odpowiedzi na rozpoznanie (wniosek 1), wobec czego jestem w stanie braki odpowiedzi udowodnić. Jednocześnie uważam, że takie postępowanie zasługuje na szczególne napiętnowanie, więc zaangażuje Sąd wnosząc o wysoką grzywnę, zamiast np. dopytać.

Stan faktyczny

W przedmiotowym postępowaniu wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2013 wniosłem do Ministra Gospodarki (dalej: Organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie technicznej organizacji prowadzenia rejestru umów, możliwości sporządzania z nich wyciągu i zakresu danych gromadzonych w rejestrach.

Określiłem, że informacje w formie elektronicznej należy przesłać przy użyciu poczty elektronicznej.

Załącznik nr 1: pismo z dnia 7 sierpnia 2013 roku

W odpowiedzi Ministra z 20 sierpnia 2013 roku wskazano, że w Ministerstwie Gospodarki prowadzony jest rejestr umów w formie elektronicznej w ramach programu Lotus Domino / Lotus Notes. Powołano także warunki techniczne oprogramowania oraz przedstawiono akt stanowiący podstawę jego funkcjonowania.

Nie wskazano na istnienie innych rejestrów.

Załącznik nr 2: wydruk pisma z dnia 20 sierpnia 2013 roku

W odrębnym postępowaniu, ale wskazującym istotne okoliczności dla przedmiotowego postępowania w dniu 21 sierpnia 2013 roku skierowałem do Ministra Gospodarki wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

  • wykaz wszystkich umów zawartych w roku 2013, zawierający w szczególności, ale nie wyłącznie w zakresie: Typ umowy (jednorazowa/okresowa/bezterminowa), Rodzaj umowy (Ministerstwo/Resort), Numer umowy, Data podpisania umowy, Imię i nazwisko osoby, która podpisała umowę, Data zakończenia umowy, Wykonawca (kontrahent), Przedmiot umowy, Charakter umowy (zobowiązania/przychody), Wartość brutto, Umowa zawarta z zastosowaniem prawa o zamówieniach publicznych (Tak/Nie), Finansowanie z udziałem środków UE (Tak/Nie),
  • numeru pierwszej umowy zawartej w roku 2013 roku,
  • zasad numeracji umów, w szczególności, ale nie wyłącznie odnoszących się do nadawanie numerów na przełomie lat, miesięcy lub innych okresów czasu.

Dnia 4 września 2013 roku Minister wezwał do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Dnia 7 lipca 2014 roku wezwałem do wykonania wniosku odmawiając wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Zakwestionowałem także stanowisko Organu o przetworzonym charakterze żądanego prostego wyciągu z systemu komputerowego.

Dnia 23 lipca 2014 roku wniosłem skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w związku z moim wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2013 roku.

Po ponad 11 miesiącach od złożenia wniosku w dniu 30 lipca 2014 roku Organ wydał decyzję administracyjną znak DBF-0-053/2/3/14 EOD 2717/14, w której wskazał cyt. „Oprócz umów objętych roboczym rejestrem prowadzonym w Ministerstwie Gospodarki, Ministerstwo zawiera także umowy rejestrowane w Krajowym Systemie Informatycznym, prowadzonym przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w ramach Systemu Informatycznego Monitoringu i Kontroli SIMIK, który dotyczy umów na realizację zadań finansowanych ze środków UE.”. Okoliczność prowadzenia zatajonego rejestru stała się dla Ministra przesłanką do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na konieczność połączenia danych z różnych źródeł.

Załącznik nr 3: decyzja Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2014 roku

Z tego względu należy w przedmiotowym postępowaniu uznać, że w przypadku wieloznaczności pojęcia rejestr umów Minister zobowiązany był do udzielenia odpowiedzi w zakresie każdego prowadzonego rejestru umów ewentualnie wyjaśnienia przedmiotu wniosku. Jednak takich czynności nie podjęto świadomie i celowo zatajając rejestr prowadzony z wykorzystaniem Krajowego Systemu Informatycznego, czym odpowiedź była niepełna, a ponadto podburzała zaufanie do Państwa.

Rejestr zawarty w KSI jest wykorzystywany przez pracowników strony przeciwnej, więc zgodnie z zdrowym rozumowaniem i intuicyjnie funkcjonuje w obrębie niego, nawet jeżeli sama obsługa techniczna jest wykonywana przez podmiot zewnętrzny to funkcjonuje i usprawnia pracę strony przeciwnej, bo przecież funkcjonowaniem jest jego wykorzystywanie w bieżącej pracy, którą gotowość ujawnił Minister w decyzji z dnia 30 lipca 2014 roku. Rejestr ten jest także regularnie aktualizowany przez pracowników ministerstwa tj. jest prowadzony przez strony przeciwną, aczkolwiek wydaje się, że nie wyłącznie.

Opinia prawna

Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 09 grudnia 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1512/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 2569/12; wyrok NSA z dnia 07 grudnia 2010 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1718/10).

Identyczny przedmiotowo wniosek, ale skierowany do Ministra Zdrowia był przedmiotem oceny w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 68/14 z mojej skargi, gdzie wskazano, że przedmiotowe informacje stanowią informacje publiczną. W uzasadnieniu do tego wyroku – co również wydaje się zbieżne z obecnym postępowaniem – wskazano: „Wskazać należy, że treść tej odpowiedzi pozostaje w absolutnej sprzeczności z materiałami, które jako akta administracyjne, zostały dołączone do skargi i przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. (…) Jak wynika z akt sprawy, większość Departamentów w Ministerstwie Zdrowia poinformowała o prowadzeniu, w różnej formie takich rejestrów wskazując niejednokrotnie na fakt prowadzenia ich za pomocą programów komputerowych.

Ponadto sądy administracyjne niejednokrotnie opowiadały się, że zestawienie (rejestr) umów stanowi informacje publiczną (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Ol 5/1, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 693/13 z mojej skargi, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 740/13 z mojej skargi, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 749/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 168/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 68/14 z mojej skargi, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Ol 52/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Kr 113/14). Ponadto informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 roku w sprawie sygn. I OSK 903/12, Wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. I OSK 2351/2013). Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami (zob. wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 2157/11). Trudno uznać, aby przeniesienie określonych informacji zawartych w ich ustrukturyzowanym zbiorze (umowie, fakturze, rachunku) do innego zbioru (rejestru) odbierało tej samej informacji charakter publiczny.

Wierzę, że jest kwestią czasu, aż informacja o niemal każdym wydatku z środków publicznych – rejestrowanym przecież już w bazach danych różnego rodzaju, choćby księgowych – będzie powszechnie dostępna bez przeszkód. Bez przeszkód oznacza bez dodatkowych formalności – po prostu uzupełniana na bieżąco i widoczna dla wszystkich w Internecie. Co więcej udostępniana tak, aby można ją było łatwo zestawić i porównać z innymi informacjami, zatem możliwa do „odczytu maszynowego” np. w formie arkusza kalkulacyjnego ( http://facebook.com/PublicznyRejestrUmow ). W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SA/Gl 110/14 wskazano: Jednocześnie trudno nie zauważyć, że postępująca informatyzacja oraz powszechna praktyka umieszczania danych, stanowiących informację publiczną w formie elektronicznych baz, do których dostęp uzyskać można w kilka sekund, zmieniły pojęcie „dostępności” informacji publicznej, z czym wiąże się także zmniejszenie zakresu pojęcia „informacja przetworzona”. Chciałbym, aby te bazy były bez przeszkód dostępne dla każdego.

Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, w tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 646/10, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2011 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1048/11, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 601/05).

Uzasadnienie wymierzenia grzywny

Pragnę wskazać, że przyczyną tak późnego złożenia niniejszej skargi było – wówczas skuteczne – wprowadzenie przez Organ w błąd co do stanu faktycznego posiadania informacji przez Organ. Chciałbym przy tym zwrócić również uwagę na niedoceniane przez prawników „psychologiczne” skutki bezzasadnego odmawiania i ograniczania dostępu do informacji w sądach. Im dłużej zwleka się z udostępnieniem takiej informacji lub unika zajęcia merytorycznego stanowiska (chociażby negatywnego, np. wydania decyzji odmownej z powołaniem się na ochronę prywatności), tym bardziej rośnie nieufność i poczucie wnioskodawcy, że Organ reprezentujący państwo „ma coś do ukrycia”, co podburza zasadę budowania zaufania obywateli do państwa i stosowanego przez nie prawa stanowiącą element demokratycznego państwa prawa wywodzoną przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji RP.

Uzasadnia to stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie Organowi grzywny. Grzywna z art. 142 par. 2 p.p.s.a. pełni funkcję nie tylko represyjną, ale ma ono także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie może służyć bowiem ochronie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), która w celu wypełnienia swojej społecznej funkcji powinna być aktualna w związku z obecną debatą publiczną, czemu ustawodawca dał wyraz ustanawiając prawo do niezwłocznego uzyskania aktualnej informacji (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.) oraz upraszczając, odformalizując postępowanie, a także przyspieszając ewentualne postępowanie odwoławcze (art. 21 u.d.i.p.).

Poza tym, grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania udostępnienia informacji publicznej, a wręcz wprowadzania w błąd wnioskodawcy i ukrywania informacji zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Ochrona ta jest istotna, ponieważ w kontekście konstytucyjnym zasada jawności realizowana poprzez zagwarantowanie dostępu do informacji publicznej jest konsekwencją przyjęcia zasady zwierzchnictwa narodu. Jedynie w sytuacji zapewnienia obywatelom pełnej i aktualnej informacji o działaniach administracji publicznej rzeczywistą stać się może odpowiedzialność osób sprawujących funkcje publiczne wobec społeczeństwa – suwerena. Sytuacja w której Organ ukrywa określone informacje należy uznać za przejaw impregnacji władzy publicznej na działalność suwerena, co jest największym zagrożeniem demokracji i wyrazem kultury tajemnicy, która – moim zdaniem – nie powinna być tolerowana przez Sąd w demokratycznym państwie.

Sama zasada wyrażona została w art.61 Konstytucji RP i podzielić należy pogląd, że jest przejawem publicznego prawa podmiotowego. Co więcej ta regulacja konstytucyjna, jako jedna z niewielu, może być bezpośrednio stosowana na podstawie art.8 ust.2 Konstytucji RP, niezależnie od jej rozwinięcia w ustawie szczegółowo określającej tryb i zakres podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej.

Europejski Trybunał Praw Człowieka wyraźnie wskazał gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach: TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r. i Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r., że prawo do informacji publicznej jest prawem człowieka. We wspólnej i zbieżnej opinii do wyroku w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, nr wniosku 48135/06 sędziowie Sajó i Vučinić podkreślili:

Jesteśmy w pełni zgodni co do wniosków i rozumowania niniejszego orzeczenia. Jest ono szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby. Jednakże napisaliśmy tę zbieżną opinię, w szczególności aby podkreślić ogólną potrzebę interpretacji art. 10 w zgodności z rozwiązaniami w prawie międzynarodowym dotyczącymi swobody informacji, która obejmuje dostęp do informacji gromadzonych przez organy publiczne. Nawiązujemy tu w szczególności do Komentarza Ogólnego Nr 34 Komitetu Praw Człowieka (dokument CCPR/C/GC/34 z 12 września 2011, § 18). Trybunał niedawno stwierdził ponownie (w orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden [GC] (nr 41723/06, § 74, 3 kwietnia 2012), że “prawo do otrzymywania i przekazywania informacji w sposób oczywisty stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii, zgodnie z art. 10. To prawo zasadniczo zakazuje Rządowi ograniczania dostępu do informacji, które inni chcą lub mogą być skłonni udostępnić (zob. np. Leander v. Sweden, 26 marca 1987, § 74, Seria A nr 116, oraz Gaskin v. the United Kingdom, 7 lipca 1989, § 52, Seria A nr 160).”.

Podejście prezentowana przez Europejski Trybunał Praw Człowieka do prawa do informacji publicznej podzielane jest przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 TK wskazał m. in.:

Powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie – urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy publicznej (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114). Stąd wielkie znaczenie powszechności dostępu do informacji publicznej. W demokratycznym społeczeństwie podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life, (w:) Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U. J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.).

Do dnia wniesienia skargi nie został należycie wykonany mój wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Podmiot co prawda podjął działania w sprawie, ale były one niedostateczne i nie wypełniły prawnych obowiązków określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W tych okolicznościach skarga jest konieczna i uzasadniona.

Contact with

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *