Wybór formy udostępnienia informacji publicznej w praktyce

Zgodnie z polską koncepcją prawa do informacji publicznej to wnioskodawca decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Jakie wyjątki od tego uprawnienia występują? Czy urzędnik może bez specjalnego powodu stwierdzić, że dokumenty nie zostaną przesłane, a są dostępne tylko do wglądu? Moim zdaniem zasady postępowania organu administracji publicznej są tu ściśle określone, a uznaniowość – ograniczona.

Jestem zainteresowany funkcjonowaniem ePUAP, SSDIP i SGBIP, gdyż są to dla mnie istotne projekty informatyczne, które albo już teraz często ułatwiają mi pracę, albo mogą być pomocne w niedalekiej przyszłości. ePUAP pozwala na kontakt z administracją w sposób uwierzytelniony oraz na bezpłatne dostarczenie pism za potwierdzeniem odbioru. SSDIP jest aplikacją, która – przynajmniej w teorii – miała zapewnić każdemu podmiotowi zobowiązanemu do udostępniania informacji publicznej warunki do bezpłatnego utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej (BIP). SGBIP to katalog instytucji, który powinien zapewniać dostęp do stron BIP niezależnie od jakichkolwiek usług zewnętrznych, np. wyszukiwarek internetowych. Do utworzenia i utrzymania wszystkich tych systemów zobowiązany jest obecnie Minister Administracji i Cyfryzacji (MAiC).

W celu usprawnienia realizacji swoich zadań, MAiC powołało Centrum Projektów Informatycznych (CPI). Po pewnym czasie – na podstawie decyzji nr 15 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 lipca 2013 roku – powierzono CPI zadanie utrzymania technicznego systemów m. in. ePUAP, SSDIP i SGBIP.

"Logoza" dosięgła również CPI.
„Logoza” dosięgła CPI.

Wskazano w niej szereg dokumentów, które mnie zainteresowały i z pewnością pozwoliłyby mi lepiej zrozumieć, jak działa państwo w obszarze ważnych dla mnie usług (zadań) publicznych. Dlatego w dniu 2 czerwca 2014 roku – za pośrednictwem ePUAP – wniosłem do Dyrektora Centrum Projektów Informatycznych (dalej: Dyrektor) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

  1. kopii treść umów, porozumień, o których mowa w par. 4 pkt. 1-3 decyzji nr 15 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 lipca 2013 roku w sprawie powierzenia Centrum Projektów Informatycznych realizacji zadania zapewnienia technicznego utrzymania systemów (dalej w liście: decyzja),
  2. zestawienie umów, o których mowa w par. 4 pkt. 4 decyzji,
  3. kopie dokumentacji, o której mowa w par. 5 decyzji,
  4. kopie zarządzenia, o którym mowa w par. 7 decyzji,
  5. kopie umowy, o której mowa w par. 8 decyzji.

Wnioskowane informacje miały być przesłane na adres skrzynki w ePUAP wskazany we wniosku.

Dokument 1: Wniosek z dnia 2 czerwca 2014 roku

W dniu 13 czerwca 2014 roku Dyrektor – za pośrednictwem ePUAP – przesłał informacje odpowiadające na punkty 1, 2 i 5 wniosku, w tym skany dokumentów.

Jednocześnie – działając na podstawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – poinformował, że informacja określona w punktach 3 i 4 zostanie udostępniona do dnia 16 lipca 2014 roku.

Dokument 2: Pismo Dyrektora z dnia 13 czerwca 2014 roku

Dokument 3: Porozumienia w sprawie zasad funkcjonowania urządzeń systemu teleinformatycznego „ePUAP” MAiC na terenie serwerowni Centralnego Węzła Teleinformatycznego Straży Granicznej

Dokument 4: Umowy nr 5/P/DI/2013

Dokument 5: Umowy nr 26/2009

Dokument 6: Porozumienia w sprawie udostępniania danych z rejestru REGON na potrzeby Słownika Podmiotów Publicznych na platformie „ePUAP”

Dokument 7: Porozumienia w sprawie integracji zasobów informacyjnych z elektroniczną Platformą Usług Administracji Publicznej („ePUAP”)

Dokument 8: Porozumienie w sprawie powierzenia przetwarzania danych osobowych

Dokument 9: Protokołu przekazania dokumentacji Centrum Projektów Informatycznych przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji

W dniu 16 lipca 2014 roku Dyrektor za pośrednictwem ePUAP przesłał skan informacji w zakresie punktu 4 wniosku, czyli skan zarządzenia Nr 14 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 września 2012 r. w sprawie Polityki Bezpieczeństwa elektronicznej platformy usług administracji publicznej.

Księga znaku obejmuje również wizualizacje filiżanki
Księga znaku obejmuje również wizualizacje filiżanki

Jednocześnie – przypuszczalnie działając na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. – w zakresie kopii dokumentacji (punkt 3 wniosku) poinformował, że jest ona dostępna do wglądu w siedzibie CPI po uprzednim ustaleniu terminu.

Dokument 10: pismo Dyrektora z dnia 16 lipca 2014 roku

Dokument 11: zarządzenia Nr 14 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 września 2012 r. w sprawie Polityki Bezpieczeństwa elektronicznej platformy usług administracji publicznej

Warto teraz odnieść się do ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Według niej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z tym wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Umorzenie postępowania następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), do której zasadniczo stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

W dniu 18 lipca 2014 roku odmówiłem uwzględnienia zapytania o zmianę formy. Prowokacyjnie, jako powód wskazałem to, że uzyskanie dostępu do przedmiotowych dokumentów w drodze wglądu związane byłoby z podróżą koleją. Ja na nią nie mogę się zgodzić, bo Dyrektor nie wskazuje, aby zapewniał zwrot kosztów podróży. Ja ich nie zamierzam ponosić dla wygody władzy. Poinformowałem o możliwości przesłania danych na CD/DVD, deklarując zwrot dodatkowych kosztów takiej formy.

Dokument 12: pismo z dnia 18 lipca 2014 roku

W dniu 6 sierpnia 2014 roku Dyrektor – za pośrednictwem poczty elektronicznej – przesłał skan decyzji o umorzeniu postępowania. Następnie w dniu 7 sierpnia 2014 roku wysłał, a 13 sierpnia doręczył, tę decyzję w formie tradycyjnej. Zrobił to, ponieważ przesłanie tylko skanu nie byłoby wystarczające.

Przy tym w rozstrzygnięciu decyzji nie wskazał, które postępowanie ma na myśli, więc może ono dotyczyć zupełnie innej sprawy lub mieć charakter generalny. Mam też obawy czy na pewno chciał umorzyć postępowanie także w części w której informację udostępnił, bo jest to zaprzeczeniem dotychczasowych działań.

Dokument 13: decyzja Dyrektora CPI o umorzeniu postępowania

W obecnej sytuacji niezrozumiałe jest dla mnie, dlaczego dotąd nie dostałem skanów dokumentacji. Moim zdaniem – jeżeli dokumentacja jest gromadzona w formie tradycyjnej – zmiana formy udostępnienia możliwa by była ewentualnie tylko, gdyby CPI nie dysponowało żadnym skanerem, a przecież już kilka skanów dokumentów uzyskałem, więc jakimś skanerem dysponują. Nie zgadzam się z Dyrektorem także co do możliwości poprzestania na zapewnieniu wglądu do dokumentów, gdyż jest to sprzeczne z art. 12 ust. 2 u.d.i.p.:

2. Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość:
1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub
2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Ustawodawca ustalił, że w przypadku powstania sporu co do formy udostępnienia informacji publicznej winna zostać wydana decyzja o umorzeniu postępowania. W tej sprawie taką decyzje otrzymałem. Zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, mam prawo do wniesienia odwołania:

Od niniejszej Decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Ministra Administracji i Cyfryzacji, ul. Królewska 27, 00-060 Warszawa w terminie 14 dni od daty jej otrzymania za pośrednictwem Centrum Projektów Informatycznych.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wskazuje się, że regulacja art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. Unormowanie to stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to wnioskodawca decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Pozwala to także na uniknięcie sytuacji, w której dysponent informacji publicznej udzieli jej w formie uniemożliwiającej podmiotowi zainteresowanemu zapoznanie się z jej treścią.

Art. 12 nakłada na podmiot zobligowany do udostępnienia informacji dodatkowe obowiązki, zarówno w kategoriach organizacyjnych, jak i inwestycyjnych. Wymieniona w ust. 2 możliwość przeniesienia na odpowiedni nośnik informacji może oznaczać, iż podmiot taki udostępnia – np. na podstawie art. 11 pkt 2 – komputer z dostępem do bazy danych i stacją dyskietek, co pozwala osobie zainteresowanej skopiować – w sensie elektronicznym – daną informację na dyskietkę. Jednak możliwość uzyskania wydruku czy kopiowania wiąże się z dołączeniem do takiego komputera drukarki lub zapewnieniem dostępu do urządzenia kopiującego.

Skoro ustawodawca przyznał wnioskodawcy uprawnienie do wskazania w jakiej formie ma nastąpić udostępnienie informacji, a także określenie zakresu, w jakim ma nastąpić udostępnienie, to organ winien to uprawnienie respektować. Innymi słowy, nie jest możliwe narzucenie stronie formy realizacji jej prawa do informacji publicznej, ani samo zezwolenie na zapoznanie się z treścią dokumentu w określonym miejscu i czasie zamiast spełnienia żądania przesłania kopii dokumentów, gdyż to strona powinna wskazać formę jej udostępnienia.

Nawet logo BIP zostało przez CPI "ulepszone"
Nawet logo BIP zostało przez CPI „ulepszone” (za: cpi.gov.pl)

Przeanalizowałem decyzję. Moim zdaniem Dyrektor nie podjął wszelkich kroków do wyjaśnienia sprawy. Dyrektor nie wykazał, że niemożność udostępnienia żądanej informacji publicznej wynika z przyczyn technicznych. Nie ustalił również również w jakiej formie dokumenty są przechowywane. Jak również w toku postępowania nie wyznaczył formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej odpowiadającej art. 12 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku, gdyby dokumenty byłyby przechowywane w formie elektronicznej udostępnienie mogłoby nastąpić przy braku środków technicznych takich jak skaner.

Wobec braku tych istotnych informacji należy uznać, że w tym zakresie Dyrektor nie zebrał i nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego naruszając tym samym art. 7 i art. 77 k.p.a. Treść decyzji musi wyjaśniać przyczyny odmowy, nie pozostawiając wątpliwości co do prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia. Natomiast analiza wniosku powinna się sprowadzać się do takich czynności które – mając na uwadze art. 7 k.p.a. – pozwoliłyby na dokładne wyjaśnienie stanu sprawy. Stwierdzenia Dyrektora uznać należy też za dowolne, ponieważ nie oparte na zebranym materiale dowodowym, a jako takie naruszające art. 80 K.p.a. Dlatego też, uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie spełnia wymogów wskazanych w art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

W dniu 25 sierpnia 2014 roku wysłałem do Dyrektora Centrum Projektów Informatycznych odwołanie z dnia 17 sierpnia 2014 roku. Zawiera ono powyższe kwestie i zarzuty szerzej przedstawione.

Dokument 14: odwołanie z dnia 17 sierpnia 2014 roku od decyzji Dyrektora CPI

W jego przygotowaniu pomocne mi były wcześniej opisane na tym blogu przypadki, a także to, że już kiedyś Sieć Obywatelska – Watchdog Polska miała podobną sprawę wobec Burmistrza Szubina i po odwołaniu uzyskała uchylenie decyzji przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy. Nie było bardzo dużo pracy.

W odwołaniu z dnia 17 sierpnia zarzuciłem naruszenie:

  1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienia informacji publicznej,
  2. art. 12 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organ nie ma obowiązku zapewnić minimalnych warunków do przesłania informacji publicznej
  3. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem,
  4. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku,
  5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie uzasadnienia prawnego, faktycznego i rozstrzygnięcia w decyzji.

Jestem dobrej myśli. Teraz czekam na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji, który mimo podobieństwa do sprawy Sieci Obywatelskiej może na to spojrzeć inaczej.

Contact with , ,,,