Uchwały o rejestrach umów

Do działań na rzecz Publiczny Rejestr Umów włącza się coraz więcej osób. Wsród nich są również radni/-e, którym z racji pełnionej funkcji przysługują pewne dodatkowe uprawnienia. Wśród tych uprawnień znajduje się możliwość podjęcia uchwały o kierunkach działania burmistrza (wójta, prezydenta) dotyczących przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów.

Chciałbym, aby każdy miał dostęp do informacji o niemal każdym wydatku z środków publicznych w formatach danych umożliwiających maszynowe przetwarzanie, wzajemne porównywanie itd. Chciałbym, aby każdy miał dostęp do tych informacji, dostęp na równych zasadach, aby zostały wypracowane procedury aktywnego udostępniania danych finansowych, bez wniosków i oczekiwania na odpowiedź, bez uznaniowość w działaniach urzędnika, bez czekania, bez kolejek.

Wśród osób wspierających akcje upubliczniania rejestru umów są także radni/-e. Podejmują zróżnicują działania. Dzięki aktowi wyborczemu posiadają dodatkowe uprawnienia m. in. możliwość składania interpelacji i bezpośredniej inicjatywy uchwałodawczej.

Art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje radzie możliwość do ustalenia – w drodze uchwały – o kierunkach działania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta). Taka uchwała jest aktem o charakterze ogólnym skierowanym do wójta gminy, a więc aktem wewnętrznym nakładającym na wójta precyzyjnie określone obowiązki.

W literaturze przyjmuje się, iż stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też, oprócz form par excellence imperatywnych, polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia (vide:. D. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, uwagi do art. 18).

O uchwałach kierunkowych gminy literaturze wskazuje, że mając co najwyżej charakter aktów kierownictwa wewnętrznego, mogą prowadzić wyłącznie do pociągnięcia wójta przez radę do odpowiedzialności o charakterze politycznym w trybie określonym w art. 28b SamGmU – poprzez podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (por. komentarz do art. 28b SamGmU). Podobnie nieuwzględnienie wytycznych rady w ramach innych rozstrzygnięć podejmowanych przez wójta nie będzie, co do zasady, stanowić dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności takich rozstrzygnięć przez organ nadzoru (podobnie: por. P. Chmielnicki, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 263). (R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2011, komentarz do art. 18)

Jako pierwsi działania na rzecz upubliczniania rejestrów umów z wykorzystaniem uchwały kierunkowej podjęli radni/-e Rady Miasta w Tłuszczu. Na nadzwyczajnej sesji Rady Miejskiej, która odbyła się 20 listopada 2013 r., radni 12 głosami (przy jednym głosie przeciw i dwóch wstrzymujących się) podjęli uchwałę kierunkową, którą zobowiązali Burmistrza Tłuszcza do prowadzenia elektronicznego rejestru umów.. Była to uchwała nr VIN.317.2013 w sprawie ustalenia kierunków działania Burmistrza Tłuszcza dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów. Po sesji burmistrz przesłał swoje zastrzeżenia do Wojewody Mazowieckiego. Wojewoda stwierdził nieważności ustępu 3 § 1 tej uchwały, który regulował jakie formę powinien przyjąć taki rejestr. Należy podkreślić, że Wojewoda nie uznał, że cała uchwała pozbawiona jest podstawy prawnej, lecz jej jeden ustęp był zbyt daleko idący

W orzecznictwie przyjmuje się, że stanowienie o kierunkach działania wójta nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia konkretnej sprawy, np. „zobowiązać wójta do rozwiązania stosunku prawnego z kancelarią radcy prawnego” (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2011 r., III SA/Lu 454/10, LEX nr 784234). Z kolei WSA w Opolu w wyroku z 26 listopada 2009 roku w sprawie sygn. akt. II SA/Op 356/09 stwierdził, że w normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykraczałaby poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta a nie do określenia form działania.

Z tych działań Wojewody wyciągnięto wnioski podczas przygotowania projektu uchwały XXX/II/221/2014 Rady Gminy Poświętne z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Poświętne dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów. Nie zawiera ona wątpliwego ustępu, ale za to wskazano w jej uzasadnieniu praktykowany mimimum takiego rejestru. Należy zatem przyjąć, że odpowiada ona prawu.

Sesja została nagrana, dzięki czemu możemy zapoznać się wiernie z jej przebiegiem:

Niestety, mimo upływu znacznego okresu czasu Wójt – wykazując tym lekceważący stosunek do Rady Gminy i wszystkich członków wspólnoty – uchwały nie wykonał w żadnym zakresie. Z tego względu pismem z dnia 13 września 2014 roku wniosłem do Wójta Gminy Poświętne o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

• zestawienia umów zawierające co najmniej dane w zakresie numer umowy, data zawarcia, data obowiązywania, okres obowiązywania, dane podmiotu, z którym umowa została zawarta (imię i nazwisko, nazwę przedsiębiorstwa, ewentualnie adres przedsiębiorstwa też), kwota umowy, przedmiot umowy za okres od 27 czerwca 2014 roku do dnia udzielenia odpowiedzi

ewentualnie:

• skan zawartych umów za okres od 27 czerwca 2014 roku do dnia udzielenia odpowiedzi

Pismem z dnia 29 września 2014 roku Wójt udostępnił części żądanych umów, jednocześnie odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie kontrahentów: (…) z przesłanych Panu kopii dokumentów usunięte zostały (dokonana została ich anonimizacja) dane identyfikujące podmioty z którymi zawarte zostały umowy, a podlegające ochronie.

Nie akceptuje takiego wyłączenia. Moim zdaniem umowy sfinansowane ze środków publicznych są co do zasady jawne jak również imiona i nazwiska osób będących stronami tych umów. Nie została mi doręczona decyzja administracyjna, która pozwoliła by mi na właściwą ochronę moich praw, zamiast tego Organ – w sposób dość swobodny – usunął pewne dane. Tymczasem podkreślenia wymaga, że adresat wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazanych, ale powinien rozpoznać wniosek w zakresie żądań w nim zawartych i to w sposób określony w ustawie. Oznacza to, że powinien udzielić informacji zgodnej z wnioskiem bądź w sytuacji, gdy uzna, że informacje, których wnioskodawca żąda nie podlegają ujawnieniu, ze względu na ograniczenia ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówić jej udostępnienia wydając decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lipca 2014 roku w sprawie sygn. akt. IV SAB/Gl 79/14)

Za sprawą pieniactwa sądowego Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w zeszłym roku o charakterze umów, a także danych kontrahentów wypowiedział się sam Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 02 kwietnia 2014 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 1741/13: Odnośnie zaś umów o pracę lub innego rodzaju umów zawieranych z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi w Sądzie Najwyższym to również zasadnie Sąd I instancji uznał, że stanowią one informację publiczną. Umowy te obrazują bowiem zasady funkcjonowania Sądu Najwyższego, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje Sąd Najwyższy. Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące obowiązujących przepisów służących ochronie danych osobowych, prywatności, które to przepisy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, uniemożliwiają uznanie, że umowy te stanowią informację publiczną, są całkowicie chybione. Fakt, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie.

Chcąc uzyskać taką decyzje szybko w dniu 29 września 2014 roku wezwałem Organ do wydania informacji lub decyzji. Wójt Gminy Poświętne odmówił wykonania swoich obowiązków. Z Wójtem wymieniłem się jeszcze kilkoma pismami bez większego skutku.

W tym samym czasie w Poświętnem odbyły się wybory samorządowe. Wybrano na kolejną kadencje dotychczasowego Wójta Jana Cymermana, a Komitet Wyborczy Wyborców Jana Cymermana uzyskał większość w radzie.

Wyniki wyborów na radnych w 2014 roku w gm. Poświętne

Komitet wyborczy	Mandaty
KWW Jana Cymermana	9
KWW Sławomir Rosłon	3
KWW Święty Florian	2
KWW Razem dla Gminy Poświętne	1
	15

Już na drugiej sesji po wyborach tj. 12 grudnia 2014 roku Wójt Gminy zaproponował wprowadzenie w punkcie 11a porządku obrad Rady Gminy uchwały uchylającej uchwałę Nr XXXII/22l/2014 Rady Gminy Poświętne z dnia 27 czerwca 2014 roku w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Poświętne dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów.

Jak wskazuje protokółów z tej sesji nie było większej dyskusji nad tą uchwałą. Wyłącznie jeden radny zabrał głos. Był to radny kandydujący z KWW Sławomir Rosłon. Protokół wskazuje, że Pan Sylwester Niżnik powiedział, że chyba nam wszystkim zależy, żeby gmina była przejrzysta i żeby wszyscy wiedzieli, kto robi i za jakie pieniądze, żeby nie było chowane pod dywan. Chyba w tym kierunku jako nowa Rada powinniśmy dążyć. Zgodnie z własnym sumieniem jak i każdego z nas zależy nam aby te umowy były jawne dla wszystkich..

Uchwała została przyjęta poprzez 14 głosów – za, 1 głos – przeciw (głosowało 15 radnych).

Dodatkowo na skutek uwag Wojewody został sporządzony uchwały Rady Gminy Poświętne zmieniająca uchwałę Nr 11/12/2014 Rady Gminy Poświętne z dnia 12 grudnia 2014 r. uchylającej uchwalę Nr XXXII/221/2014 Rady Gminy Poświętne z dnia 27 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy Poświętne dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów dokonująca praktycznie kosmetycznych zmian.

Zmotywowany uchyleniem uchwały o rejestrze w dniu 13 grudnia 2014 roku złożyłem skargę na bezczynność Wójta Gminy Poświętne. Uznałem, że konieczny jest wyrok, aby wykazać, że w Poświętnem jawność umów także obowiązuje. Jednak w wyniku błędnych zaadresowania ostatecznie elektronicznie skargę wniosłem dopiero w 20 grudnia 2014 roku. Następnie także papierowo.

Pismem z dnia 16 stycznia 2015 roku zostałem wezwany do uiszczenia wpisu. Koszt skargi na bezczynność to 100zł. Opłaciłem. Jednocześnie doręczono mi odpowiedź na skargę prezentując, że skarga jest „oczywiście bezzasadna”.

Następnym swoim pismem z dnia 22 stycznia 2015 roku przedstawiłem zasadniczo, że mimo stanowiska strony przeciwnej (Wójta Gminy Poświętne) moja skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

Teraz oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy, aby niezależny i apolityczny Sąd ocenił postępowanie Wójta Gminy Poświętne i wagę podniesionych przeze mnie argumentów. Sąd będzie mógł stwierdzić, że mój wniosek powinien zostać wykonany, albo oddalić skargę. Stwierdzenie, że mój wniosek powinien zostać wykonany nie określa sposobu. Wniosek wykonać można pozytywne poprzez udostępnienie informacji publicznej, albo negatywnie np. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Tymczasem inne regiony Polski nie cofają się, a idą do przodu.

Rada Miejska w Gniewie podjęła uchwałę nr V/24/15 z dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Miasta i Gminy Gniew w VII kadencji 2014-2018, która ustala kierunek działania Burmistrza polegający na m. in. Zwiększenie przejrzystości wydatkowanych środków budżetowych i udostępnianie informacji o zawieranych umowach.

Natomiast w Gminie Otwock są działania zgodne z procedurą. Doprowadziły one mieszkańca do uzyskania m. in. rozstrzygnięcia SKO, która uznaje, że decyzja Prezydenta Miasta Otwocka o odmowie udostępnienia rejestru umów była niezgodna z prawem. Prezydent przyjął ją do wiadomości i ostatnio … wydał kolejną odmowną decyzje wobec tej samej informacji. Ta decyzja nie jest ostateczna. Na pewno zostanie wniesione odwołanie, aby doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako niezgodnej z obowiązującym prawem.

Jednocześnie radni/-e Rady Miasta Otwocka przygotowali projekt uchwały w w sprawie ustalenia kierunków działania Prezydenta Miasta Otwocka w zakresie zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków publicznych poprzez wprowadzenie elektronicznego rejestru zawieranych umów. Adwokat zatrudniony przez Prezydenta Miasta Otwocka – oczywiście – napisał opinie negatywną. Nie podzielam poglądów w niej wyrażonych. Wydaje się też, że nie podzieliłby ich także Wojewoda Mazowiecki, który – jak wskazano – takie uchwały uznaje za zgodne z prawem. Trudno znaleźć względy dla których w Otwocku inaczej miałyby się kształtować kompetencje organu uchwałodawczego.

Polska się zmienia, dzięki oddolnym działaniom mieszkańców. Rejestry ponad 150 instytucji już zostały opublikowane. Z każdym tygodniem dołączają do nich kolejne.