Otwarte dane wsparciem partnerstwa obywatel-państwo

Zajmuję się na co dzień informatyką. Jednocześnie należę do grona ludzi, którzy nie lubią poświęcać czasu na monotonne czynności, które można zautomatyzować. Wszędzie gdzie jest to możliwe, staram się ustawić narzędzia, które pozwolą mi oszczędzić jak najwięcej czasu. Najczęściej nieocenioną pomocą są proste skrypty. Niestety, nie zawsze administracja chce ułatwiać rozwój narzędzi, które zwiększałyby efektywność pracy.

NSA: By w życiu nie było zbyt łatwo

Staram się być na bieżąco z pracą sądów administracyjnych w zakresie dostępu do informacji publicznej. Większość orzeczeń na ten temat jest publikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA). Niestety, udostępniona tam wyszukiwarka jest niedostosowana do moich potrzeb. Nie można w niej odszukać orzeczeń według daty opublikowania jego uzasadnienia. Natomiast uzasadnienia są umieszczane w różnej kolejności, czasem po miesiącach od wyroku. Musiałbym przeglądać kilkadziesiąt spraw i odnotowywać te, o których już wiem.

Ja jednak uruchomiłem narzędzie do regularnego przeszukiwania opublikowanej bazy. Automatycznie wybieram z niej nowości. Co dzień przeszukuje prawie 150 stron wyników wyszukiwania CBOSA. Jest to narzędzie nieskomplikowane, ale znacząco oszczędzające czas.

Mógłbym je wykonać nawet w godzinę, ale musiałem poświęcić sporo więcej na obsługę tego narzędzia, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny blokuje mnie za nadmierne użycie strony internetowej. Podobno 150 podstron wyników wyszukiwarki na cały dzień to zbyt dużo. Przeglądam wiele innych stron internetowych. Zdarza mi się, że przeglądam 150 podstron i na innych stronach nie jest to uznawane za nadmierne czerpanie wiedzy.

Nawet ustalono zasadę – jednak pozbawioną jakiejkolwiek podstawy prawnej – że praktyki nadmiernego korzystania z zasobów Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z uwagi na potrzebę zapewnienia równego dostępu dla wszystkich użytkowników bazy, będą blokowane. Tak jest zapisane w BIP NSA.

Nowości w bazie orzeczeń sądów administracyjnych przesyłam za pośrednictwem poczty elektronicznej. Każda zainteresowana osoba może dołączyć do grupy cbosa-648 na Google Groups, aby dzień w dzień otrzymywać informacje o wyrokach prosto na swojego e-maila. Obecnie do grupy należy 20 osób, w tym pracownicy administracji.

Wyrok, którego być nie musiało

21 października 2015 roku przez mój skrypt została przesłana informacja o wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 912/14. Zaintrygował mnie on. Nie z tego powodu, że niósł jakieś przełomowe tezy dla prawa do informacji. W uzasadnieniu Sąd przedstawił stanowisko, jakby cała sprawa wynikła z powodu błędu ePUAP. Zapisano:

W odpowiedzi na skargę Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy […] wyjaśnił, że wniosek skarżącego nigdy do organu nie wpłynął o czym organ poinformował skarżącego (po otrzymaniu skargi) pismem z dnia 17 października 2014 r., zobowiązując skarżącego jednocześnie do przekazania kopii urzędowego poświadczenia odbioru złożonego wniosku, czego skarżący nie wykonał. Natomiast Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia wniosku z platformy e-PUAP A. Z. przedstawił na wezwanie Sądu.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że ZGN Dzielnicy […] nie miał dostępu do konta, na które wpłynął wniosek skarżącego. Po sprawdzeniu przyczyny tej sytuacji okazało się, że Centrum Projektów Informatycznych działające przy Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji, które obsługuje e-PUAP założyło dwa konta. Błąd powstał prawdopodobnie kilka lat temu w trakcie przenoszenia platformy na nową infrastrukturę. Do drugiego błędnie założonego konta ZGN nie miał dostępu.

Następnie strony wniosły o odroczenie rozprawy na okres 30 dni, aby umożliwić organowi udzielenie informacji; jednocześnie skarżący oświadczył, że po uzyskaniu odpowiedzi na wniosek wniesie o umorzenie postępowania.

Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na uzyskanie przez skarżącego wnioskowanych informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego). Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, niemniej jednak bezczynność ustała, ponieważ organ udzielił odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 15 maja 2015 r., doręczonym skarżącemu 3 czerwca 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu.

Innymi słowy, pismo zostało wysłane przez ePUAP, ale do urzędu nie dotarło. Strony w sądzie się rozmówiły i ustaliły udostępnienie informacji, bo ePUAP zawiódł. Jednak cała maszyna ruszyła i sąd już musiał wydać wyrok.

Wniosek o naprawę systemu ePUAP

Pod wpływem opisanej sytuacji postanowiłem zasygnalizować ten problem Ministerstwu Administracji i Cyfryzacji (MAiC). Pomyślałem, że może to zainteresować urzędników ministerstwa. Sytuacja, w której pisma nie docierają do urzędów, z pełnym skutkiem prawnym, jest delikatnie mówiąc…niebezpieczna.

Jeszcze tego samego dnia, gdy się o wyroku dowiedziałem tj. 21 lipca 2015 roku przesłałem do MAiC e-mail.

Wystąpiłem w nim – działając na podstawie art. 61 Konstytucji RP – do Ministra Administracji i Cyfryzacji o przesłanie danych w zakresie:

• wykazu kont podmiotów publicznych w portalu ePUAP, na które nie dokonano logowania w roku 2015,
• wykazu podmiotów publicznych w portalu ePUAP, które posiadają więcej niż 1 konto, wraz z liczba tych kont.

Zaznaczyłem, aby w miarę możliwości, rekordy z wykazu pierwszego opatrzyć danymi, czy odnotowano wpływ jakichkolwiek dokumentów w roku 2015 roku na dane konto.

Jednocześnie – na podstawie art. 63 Konstytucji RP – wniosłem o podjęcie działań zmierzających do usunięcia zduplikowanych, nieużytkowanych kont w portalu ePUAP jako godzących w zasadę budowania zaufania do Państwa, narażających na niepotrzebne komplikacje jak w w/w wyroku, a ostatecznie prowadzących do utraty zaufania do samej platformy ePUAP.

Zaznaczyłem, że celem MAiC jest z całą pewnością promocja platformy ePUAP, więc zasadne byłoby podejmowanie działań prowadzących do budowy zaufania do platformy.

W dniu 9 listopada 2015 roku otrzymałem odpowiedź. 3 pliki PDF i dokument podpisu elektronicznego:

Szanowny Panie,
W odpowiedzi na Pańskie wystąpienie do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 21 października 2015 roku w sprawie przesłania na adres email [email protected], danych w zakresie:
1. wykazu kont podmiotów publicznych w portalu ePUAP na które nie dokonano logowania w roku 2015, opatrzonych danymi czy dokonano wpływu jakichkolwiek dokumentów w roku 2015 roku na dane konto,
2. wykazu podmiotów publicznych w portalu ePUAP, które posiadają więcej niż 1 konto, wraz z liczba tych kont,
w załączeniu przesyłam ww. wykazy.
Ponadto uprzejmie informuję, że Departament Informatyzacji Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji podjął działania mające na celu wyjaśnienie zaistniałej sytuacji a w przypadku jej potwierdzenia, podejmie niezwłocznie działania zmierzające do usunięcia zduplikowanych, kont w portalu ePUAP.

Załączony wykaz podmiotów, które otrzymały w 2015 roku co najmniej jedno pismo, a w tym roku się nie logowały robi na mnie wrażenie. Liczy 2826 pozycji. Każda pozycja to inny urząd. Dla każdego jest przeciętnie 5 pism. Są urzędy, które otrzymały w 2015 roku nawet 100 pism i które są w świetle prawa skutecznie doręczone, a urząd o nich jeszcze nie wie. Są to tysiące niezałatwionych spraw urzędowych obywateli. W wielu przypadkach takie pisma trafiają w urzędniczy niebyt od wielu lat. Dla wielu wymienionych podmiotów ostatnie logowanie miało miejsce w 2008 roku. Wtedy system został uruchomiony. To oznacza, że i tak te liczby są zaniżone, bo nie uwzględniają dokumentów za ubiegłe lata.

W zestawieniu wymieniony jest np. Domu Pomocy Społecznej w Choroszczy. Jednak odnajdujemy w nim również takie urzędy (podmioty publiczne) jak:

• polityka – ID podmiotu: polityka
• epuap_test4IP – ID podmiotu: epuap_test4IP
• JOANNA BIENIEK – ID podmiotu: y6iqvq588g
• Konrad Bogusz – ID podmiotu: cukwk1155c
• Andrzej Szumowski – ID podmiotu: 000707805
• Klimowicz – ID podmiotu: 0g8fk6gc7i
• Mirosława Witczak – ID podmiotu: 1436032
• Ewa Klimczuk – ID podmiotu: 213x0mjtv5
• Alina Mastalerz – ID podmiotu: 27bu2to7xv
• Małgorzata Dominik – ID podmiotu: 296j2olhu3
• Renata Kikowska – ID podmiotu: 34sf37lboy
• trete – ID podmiotu: 42345678901234567890123456789012345678901234567890123456789012345678901234567890
• Katarzyna Sosada – ID podmiotu: 476w3vbxrq
• Marek Organista – ID podmiotu: 4qv3v4h0g5
• Paweł Lewiak – ID podmiotu: 5522qtelr6
• Barbara Car – ID podmiotu: 6595yahbxg
• Małgorzata Banaszkiewicz – ID podmiotu: 66c28vdhsb
• Ewa Szczypek – ID podmiotu: 69a23gepyf
• Test_MG_1 – ID podmiotu: 6l044wmgi6

Raz jeszcze podkreślę, że chodzi o dane podmiotów publicznych, a nie np. urzędników w nich pracujących, albo środowiska testowego.

Wybrane przeze mnie dane wyglądają – dla mnie – dość dziwne jak na oficjalne dane wykorzystywane przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. Aby potwierdzić ich źródło zwróciłem się o przesłanie danych w zakresie podstawy prawnej i faktycznej dla których MAiC uznał, że w/w podmioty są podmiotami publicznymi i są uprawnione do wykorzystywania platformy produkcyjnej ePUAP.

Chętnie bym zrobił dodatkowe analizy i zestawienia na podstawie tych danych zawartych na 64 stronach plików PDF. Niestety, to jest plik PDF, który nie jest użyteczny do takiej obróbki. Gdyby przesłano mi je w formacie, który da się opracowywać komputerowo formacie mógłbym być lepszym partnerem.

W swoim piśmie ograniczyłem się do 19 „dziwnych” podmiotów, bo po prostu było dla mnie niewygodne długotrwałe kopiowanie danych takich podmiotów z plików PDF do wiadomości e-mail.

Zamiast wymienienia ich więcej zwróciłem się z uprzejmą prośbą, aby w przyszłości nie zamykać takich danych w nieedytowalnych plikach PDF, nie wykonywać dodatkowej konwersji, a udostępniać je po prostu w formacie arkusza kalkulacyjnego. Stanowisko to uzasadniłem odwołaniem do doświadczeń europejskich. Wskazałem również na kompetentnych pracowników Ministerstwa, którzy mogą udzielić wsparcia.

Obecna praktyka stanowi wyraz niespójnej pracy MAiC, bo jeden departament walczy o otwieranie danych. W tym samym czasie drugi departament dane wytwarzane przez ministerstwo zamyka w plikach PDF. Mam nadzieję, że teraz ten problem zostanie wyeliminowany poprzez przyjęcie spójnej praktyki w całym ministerstwie.

Amerykański model współpracy

W wielu europejskich krajach standardem jest udostępnianie danych w formatach strukturalnych. Wówczas mieszkańcy mogą skuteczniej włączać się w proces rządzenia i niezależnie optymalizować działanie systemu państwowego.

Przykładowo w Londynie Ben Wellignton przeanalizował dane o wystawionych mandatach za parkowanie. W listopadzie 2014 roku opowiedział o tym dla TED-u:

Dokładniej chodzi mi o fragment wypowiedzi:

To jest mapa hydrantów w Nowym Jorku, ale nie byle jakich hydrantów. 250 hydrantów o największych przychodach z mandatów za złe parkowanie. (Śmiech) Sporo mnie ta mapa nauczyła. Naprawdę ją lubię. Pierwsze – nie parkuj na Upper East Side. Po prostu nie. Wszędzie dostaniesz mandat. Znalazłem też dwa najbardziej dochodowe hydranty w całym Nowym Yorku, oba na Lower East Side, przynoszące ponad 55 000 dolarów rocznie z mandatów za parkowanie. Trochę mnie to zdziwiło, więc trochę poszperałem. Okazuje się, że stoi hydrant, następnie „przedłużenie krawężnika”, 2 metry chodnika i dopiero miejsce parkingowe. Kierowcy sądzili, że hydrant jest daleko, więc wszystko jest w porządku, było specjalnie namalowane miejsce parkingowe. Tylko że policja nie zgadzała się z wyborem miejsca i dawała mandaty. Nie tylko ja je znalazłem. Przejeżdżający samochód Google Street View odnalazł te same mandaty.
Napisałem o tym na moim blogu I Quant NY i DOT odpowiedział mi tak: „Chociaż DOT nie otrzymał żadnych skarg w odniesieniu do tego miejsca, sprawdzimy znaki drogowe i dokonamy odpowiednich poprawek „. Pomyślałem – typowa urzędnicza odpowiedź. Zapomniałem o sprawie.
Kilka tygodni później, stało się coś niesamowitego. Przemalowali to miejsce. Pomyślałem, że to przyszłość otwartych danych. Pomyślcie, co tu zaszło. Przez pięć lat w tym mylącym miejscu wystawiano mandaty, obywatel to zauważył, powiedział o tym miastu i w parę tygodni problem został rozwiązany. Wiele osób uważa dostęp do danych to nadzór. ale tu chodzi o partnerstwo. Obywatele mogą być lepszymi partnerami dla władz i nie jest to takie trudne. Potrzeba tylko paru zmian. Jeżeli udostępniasz dane dla FOIL, widzisz, że ktoś wciąż o nie prosi, to jest znak, że trzeba je upublicznić. Jeżeli jako agent rządowy wypuszczasz dane w formacie PDF, niech prawo wymaga, żeby publikować je wraz z danymi źródłowymi, bo te dane skądś się wzięły, choć nie wiem skąd, więc można je publikować wraz z PDF-em. Przyjmijmy standard otwartych danych. Zacznijmy od ujednolicenia adresów, Nowy Jork jest liderem w otwartych danych. Mimo problemów jesteśmy absolutnym liderem. Jeżeli ustalimy standard dla otwartych danych, inni za nami podążą. Władze stanowe, rząd, inne kraje. Niewiele brakuje, żeby za pomocą jednego programu tworzyć mapy informacji ze 100 krajów. To nie science fiction. Jesteśmy naprawdę blisko.

Ja staram się współpracować i pracować na rzecz dobrego rządzenia. Pokazuje to opisana historia MAiC. Dostrzega to także Centrum Projektow Informatycznych. W piśmie z dnia 4 września 2015 roku Dyrektor Centrum Projektów Informatycznych napisał:

Doceniam Pańskie zaangażowanie i wkład jaki wnosi Pan w poprawę funkcjonowania e-administracji, dlatego też będę wdzięczny za przekazywanie za pośrednictwem linii kontaktu: [email protected], wszelkich uwag dotyczących funkcjonowania systemu, możliwie szczegółowo opisujących zarówno elementy działające poprawnie jak i wymagające zmian i usprawnień. Będą one dla nas szczególnie istotne i pomocne w planowaniu dalszego rozwoju i podnoszeniu cech użytkowych systemu ePUAP.

Orzeczenia skopiowane na dysk twardy?

Ben Wellington w powyższym nagraniu opowiedział również historię kopiowania danych GPS taksówek:

Zadałem pytanie. Kiedy w NY są godziny szczytu? Są trochę uciążliwe, ale kiedy dokładnie? Pomyślałem, że taksówki nie są jedynie numerami, są rejestratorami GPS jeżdżącymi po ulicach miasta, nagrywającymi każdy przebyty kurs. Przyjrzałem się tym danym i stworzyłem dzienny wykres średniej prędkości nowojorskich taksówek. Można zaobserwować, że od północy do 5:18 rano prędkość rośnie, a następnie zaczyna spadać. Maleje i maleje i maleje aż do około 8:35, kiedy to wynosi około 18,5 km/h. Przeciętna taksówka przemierza miasto z prędkością 18,5 km/h. Okazuje się, że ta prędkość utrzymuje się już do końca dnia. (Śmiech) Stwierdziłem, że w Nowym Jorku nie ma godzin szczytu. Jest natomiast dzień szczytu. To ma sens. I jest ważne z paru powodów. To interesujące dla planisty transportu. Jeśli chcesz dokądś sprawnie dojechać, wystarczy ustawić budzik na 4:45 rano i gotowe. W końcu to Nowy Jork.
Z tymi danymi wiąże się opowieść. Nie były one dostępne wprost. Pochodzą z „Zapytania na podstawie Ustawy o Wolności Informacji” lub Zapytania FOIL. Ten formularz jest na stronie Komisji ds. Taksówek i Limuzyn. Żeby uzyskać dostęp do tych danych, należało go pobrać i wypełnić, a potem cię zawiadomią. Zrobił to facet o nazwisku Chris Whong. Chris usłyszał: „Przynieś nam fabrycznie nowy dysk twardy i zostaw go na pięć godzin. Dostaniesz skopiowane dane”. Tak powstały te dane. Chris chciał upubliczniać dane. Udostępnił je w internecie, dzięki czemu powstały te wykresy. Fajnie, że istnieją takie dane. Rejestratory GPS – fajna rzecz. Ale żeby to obywatele mieli spacerować z twardymi dyskami kopiować dane w celu upublicznienia, dane niby już „publiczne”, bo dało się je zdobyć, ale nie naprawdę publiczne. Miasto może zrobić to lepiej. Nie potrzeba obywateli krążących z dyskami twardymi.

Ta historia kojarzy mi się z próbą pozyskania orzeczeń z Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ja również chciałem uzyskać dane na dysku twardym, albo jakimkolwiek innym nośniku. Skoro przeciążam serwery, skoro muszą mnie blokować w trosce o innych, to ja chętnie bym je przeanalizował off-line. Może nie tak aktualny, ale to zawsze byłby cenny zestaw danych. Może udałoby mi się wyszukać więcej spraw, gdzie coś systemowo można poprawić, coś co – zajmując się jednostkowymi sprawami – trudno zauważyć.

Już w lipcu 2013 roku zwróciłem się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji publicznej w zakresie kopii treści wszystkich orzeczeń o symbolu sprawy 648 dostępnych w portalu orzeczenia.nsa.gov.pl. Dałem praktycznie całkowitą swobodę formy jej udostępnienia. Nawet zaoferowałem własny serwer na dane. Byle tylko je otrzymać.

Okazało się, że w Polsce takie udostępnianie danych przez Naczelny Sąd Administracyjny jest niemożliwe. Pismem z dnia 7 sierpnia 2015 roku zostałem poinformowany:

W nawiązaniu do dwóch Pana pism z dnia 26 lipca 2013 r. uprzejmie informuję, iż zasady ponownego wykorzystania informacji publicznej, w tym zasady dostępu do orzeczeń sądowych zgromadzonych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zostały określone w Biuletynie Informacji Publicznych Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://bip.nsa.gov.pl/index.php/bip/BIP/Ponowne-wykorzystywanie-infomacji-publicznych/Wamnki-ponownegowykorzystywania-informacji-publicznej).
Jednocześnie wyjaśniam, iż realizacja Pana prośby (dostarczenie wszystkich orzeczeń o symbolu 648 zgromadzonych w bazie) wiązałaby się nieodłącznie z koniecznością przebudowy narzędzia wykorzystywanego przez NSA do publicznego udostępniania rozstrzygnięć sądowych (CBOSA). Tym samym powyższe żądanie pozostaje poza regulacją przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a wnioskowana informacja publiczna jest udostępniona do powszechnego wglądu.

Innymi słowy, limit jest, a inaczej się u nas nie da. W mojej ocenie z istoty skutecznego przetwarzania danych w komputerach wynika, że można je szybko i wielokrotnie kopiować. Okazuje się jednak, że w takiej instytucji jak Naczelny Sąd Administracyjny używanie komputerów wygląda inaczej.

Inne podejście jest możliwe

Nie wszystkie instytucje w Polsce mają takie podejście do danych jak Naczelny Sąd Administracyjny. Niektóre udostępniają otwarte dane i zabiegają o to, aby z nich korzystano. Same udostępniają otwarte dane z wykorzystaniem API. Na dodatek, aby popularyzować wykorzystywanie tego API organizują konkursy. Jednym z takich konkursów jest konkurs BIHAPI.

BIHAPI to konkurs poświęcony popularyzacji Application Programming Interfaces (APIs) oraz otwartych danych dostarczanych przez teleinformatykę oraz administrację samorządową. Obecnie trwa trzecia edycja konkursu – w tym roku obok Warszawy, Poznania i Gdańska dołączył Kraków i Województwo Małopolskie.

Organizatorzy konkursu zapraszają wszystkich programistów (małe i średnie przedsiębiorstwa, studentów, osoby indywidualne), do tworzenia nowych, innowacyjnych aplikacji, systemów ukierunkowanych na Inteligentne Miasta m.in. na smartfony przy wykorzystaniu otwartych miejskich danych m.in. informacje przestrzenne (ortofotomapa, bankomaty, opieka zdrowotna, noclegi), transport miejski (kursowanie komunikacji publicznej, rower miejski, przystanki, strefa płatnego parkowania), sport i rekreacja (informacja turystyczna, obiekty sportowe).

Do wygrania są nagrody o łącznej wartości 60 000 zł. Nagroda główna to aż 20 000 zł.

Termin zgłaszania pomysłów na aplikacje mobilne z wykorzystaniem miejskich danych publicznych mija 12 listopada. Zgłoszenia można dokonać na www.bihapi.pl

Inicjatywa Publiczny Rejestr Umów również rozpoczęła się od działania w lokalnej administracji samorządowej. Natomiast już teraz 150 urzędów opublikowało rejestr umów, a przykład dobrej praktyki pnie się do góry. Ostatnio takiej publikacji dokonał Rzecznik Praw Obywatelskich.

Ja również – jak Ben Wellington – wierzę, że niewiele nam brakuje, żeby za pomocą jednego programu tworzyć mapy informacji ze 100 krajów. To byłaby oszczędność czasu nie tylko mojego, ale przede wszystkim administracji, która mogłaby poprawić sprawność działania.