W pełni potencjał danych posiadanych przez administracje może zostać wykorzystany, jeżeli aktualne dane będą na bieżąco dostępne w Internecie. W otwartych formatach, aby każdy miał do nich dostęp. W jednolitym standardzie dla danej kategorii danych, aby dostęp od informacji z różnych instytucji nie wymagał powtarzania pracy połączenia się z danymi.
W ostatnim tekście opisywałem problemy z realizacją ponownego wykorzystania. Wówczas dotyczyło to wniosków o ponowne wykorzystanie informacji z sektora publicznego. Jednak niektóre dane są udostępniane przez poszczególne urzędy w Internecie już teraz. Niestety, w różnych formatach i w całkowicie różny sposób.
Warto też przypomnieć, że informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego powinny być udostępniane w Centralnym Repozytorium Informacji Publicznej (CRIP), czyli po prostu na wspólnej stronie DanePubliczne.gov.pl. Niegdyś opisywałem i zgłaszałem właściwemu ministerstwu, że na tym portalu nie mogą się znaleźć chętne samorządy. Przy ostatniej nowelizacji przepisów Ministerstwo Cyfryzacji tę barierę zlikwidowało.
Uważam, że ten nieład prowadzi do marnowania potencjału danych, które powinny służyć społeczeństwu. Postanowiłem więc przedstawić kilka uwag w postaci petycji z dnia 10 września 2016 roku skierowanej do Minister Cyfryzacji, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ministra Sprawiedliwości i Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego. Dostrzegam konieczność współdziałania władz dla realizacji tej petycji, dlatego jest zaadresowana do tak wielu adresatów.
Brak Polskich Norm dostępnych dla przedsiębiorców
W petycji poruszyłem problem Polskich Norm, które nie są możliwe do ponownego wykorzystania przed przedsiębiorców, a dostęp do ich treści wymaga uiszczenia opłaty. Sprawa tych dokumentów wielokrotnie powraca do sądów. Także Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzegł ten problem. To wskazuje na istotne oczekiwanie społeczne w odniesieniu do Polskich Norm i dokumentów normalizacyjnych, które powinny zostać opublikowane na stronie DanePubliczne.gov.pl. Są to bez wątpienia informacje o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, gdyż są konieczne wielu przedsiębiorcom.
Umożliwienie realizacji prawa do ponownego wykorzystania informacji z sektora publicznego w tak istotnej sferze, jak treść Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych, stanowi wsparcie polskich przedsiębiorców. Są oni zobowiązani do uwzględnienia tych dokumentów w działalności gospodarczej, pomimo braku powszechnego dostępu do nich.
Ponadto publiczne udostępnienie tych danych zwiększy pewność obrotu gospodarczego. Przykładowo bowiem usprawni to sprawdzanie treści tych norm przez podmioty, które potrzebują ich tylko incydentalnie. Przykładowo Fundacja ePaństwo wskazuje, że taka sytuacja może mieć miejsce np. w związku z zawieraną umową, także pomiędzy dwoma podmiotami prawa prywatnego, a ich brak wywołuje obecnie – całkowicie zbędne – spory sądowe.
Orzecznictwo jako towar niezwykle pożądany
Zwróciłem w petycji uwagę również na duże znaczenie treści orzecznictwa sądów. Współcześnie praktycznie całe orzecznictwo sądów jest przetwarzane komputerowo. Duża część jest publikowana w Internecie. Jednak często dochodzi do utrudniania automatycznego dostępu do ich treści przez osoby prywatne. Mimo to powstają innowacyjne aplikacje, które takie dane wykorzystują. Można przywołać System Analiz Orzeczeń Sądów (SAOS). Wcześniej opisałem moje narzędzie cbosa-648. Te dane są opublikowane, ale ich wydobycie łączy się z dużym wysiłkiem i specjalnie stawianymi barierami.
Odpowiednio przygotowane dane, nadające się do automatycznego ponownego wykorzystywania, są dziś traktowane na równi z kapitałem lub siłą roboczą. Przy wykorzystaniu publicznych danych powinny powstawać nowe produkty, usługi czy aplikacje, a co za tym idzie, innowacyjna gospodarka i miejsca pracy. Opublikowanego przez administracje orzecznictwa – przez sztucznie stworzone bariery – nie można uznać za dane przygotowane i nadające się do ponownego wykorzystania.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił – bez podstawy prawnej – warunki ponownego wykorzystania, które oznaczają blokowanie dostępu do danych po pobraniu ich choćby kilku w sposób automatyczny. Można je sobie obejrzeć, ale pobieranie ich, aby wykorzystać je w swoim programie komputerowym jest co najmniej … mocno utrudnione. Takie rzucanie kłód pod nogi dla innowacyjnych rozwiązań.
Warto zauważyć, że zdaniem Ministerstwa Cyfryzacji dostęp do danych czy szerzej do informacji jest m. in. podstawowym instrumentem kontroli społecznej nad działalnością państwa, zwiększa odpowiedzialność i transparentność działań administracji oraz zwiększa możliwość partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy. Taka partycypacja jest realizowana przykładowo poprzez bieżącą analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, która przyczyniła się m. in. do stwierdzenia usterki w ePUAP, która, z kolei, prowadziła do nieodczytywania skutecznie doręczonych pism elektronicznych w ciągu tylko w ciągu jednego roku w kilku tysięcy przypadków.
Dlatego Minister Sprawiedliwości (administrator Portalu Orzeczeń Sadów Powszechnych) i Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (administrator Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych) powinni podjąć działania na rzecz opublikowania treści orzeczeń w postaci możliwej do wykorzystania (pobierania, przetwarzania) w sposób automatyczny przez programy komputerowe zainteresowanych osób. Mogłoby się to odbyć poprzez wykorzystanie jednego portalu DanePubliczne.gov.pl administrowanego przez Minister Cyfryzacji.
Standard publikowania danych finansowych
Dostrzegalny jest ogólnopolski trend zmierzający do automatycznego lub co najmniej zbiorczego publikowania danych finansowych. Umożliwienie realizacji prawa do informacji w tak istotnej sferze, jak informacja na temat finansów publicznych, stanowi wykonanie fundamentalnego postanowienia Konstytucji RP, tj. art. 4 Konstytucji, wedle którego władza zwierzchnia w RP należy do Narodu.
Realizowane jest to w dużym stopniu, ale nie tylko poprzez publikowanie w Biuletynach Informacji Publicznej rejestrów zawieranych umów. Takie rejestry umów są publikowane przez wiele instytucji samorządowych (blisko 200), ale także przez niektóre instytucje poziomu centralnego m. in. Ministerstwo Energii, Ministerstwo Cyfryzacji, czy Rzecznika Praw Obywatelskich.
Występuje znaczne oczekiwanie społeczne w zakresie publikowania takich danych finansowych jak rejestry umów. Bardzo wiele spraw sądowych o rejestry zawieranych umów zostało skutecznie przeprowadzonych. W ciągu ostatnich lat było ich co najmniej 22. Niektóre z wsparciem Rzecznika Praw Obywatelskich. Jednak mocne wsparcie w tym zakresie stara się zapewnić przede wszystkim inicjatywa Publiczny Rejestr Umów i Stowarzyszenie Sieć Obywatelska – Watchdog Polska.
Wobec działań urzędów pod presją oddolnych nacisków społecznych i nikłych regulacji prawnych powstają zestawienia w bardzo zróżnicowanym formacie i sposobie publikowania. Utrudnia to, o ile nie uniemożliwia, ponowne wykorzystanie tych informacji.
W przypadku przyjęcia wspólnego standardu możliwe stałoby się np. przygotowanie zestawienia umów udzielonych przez różne urzędy z całej Polski dla obranego przedsiębiorcy. Takie zestawienia pozwala na lepszą ocenę kontrahenta. To natomiast zwiększa pewności obrotu gospodarczego. Ułatwia także sporządzanie rzetelnych analiz antykorupcyjnych. Już dziś niektórzy porównują ceny pomiędzy gminami i tak zaczyna się wspólne myślenie o tym jak wydać pieniądze najlepiej. Jednak przyjęcie wspólnego standardu i wykorzystanie technik komputerowych mogłoby się znacznie przyczynić do usprawnienie tego procesu.
Takie publikowanie danych finansowych powoli staje się standardem w krajach europejskich. Warto choćby zwrócić uwagę na wzór z Słowacji przedstawiony przez Fundacje Frank Bold. Opisano także ogromny wpływ na słowacki system zamówień publicznych. Podobne rozwiązania – wraz z sankcją nieważności umowy w przypadku braku publikacji – są wprowadzone w Czechach.
W petycji przypomniałem również głosy wyrażone podczas konsultacji Programu otwierania danych przeprowadzonych przez Ministerstwo Cyfryzacji. Zwrócono wówczas uwagę, że wprawdzie otwarte formaty danych ułatwiają ich przetwarzanie, to wysoką interoperacyjność zapewniają dopiero standardy danych przyjęte lub wdrażane przez wiele niezależnych podmiotów. Taki standard danych może być przyjęty w zakresie takich danych jak orzeczenia różnych sądów.
Dane finansowe o funkcjonowania państwa mają zatem ogromny potencjał. Występuje w Polsce również duże oczekiwanie społeczne w zakresie publikowania tych danych, w szczególności o zawieranych umowach. Dotychczasowy sposób publikowania tego rodzaju danych prowadzi jednak do marnowania tego potencjału. Z tego względu zwróciłem się o opracowania przez Minister Cyfryzacji standardu publikowania danych finansowych, a następnie podjęcie działań na rzecz jego wdrożenia, aby docelowo każda instytucja publiczna publikowała takie dane w określonym standardzie z wykorzystaniem API przy pomocy portalu DanePubliczne.gov.pl.
Minister Sprawiedliwości po wniesieniu petycji przekazał ją do Minister Cyfryzacji. Mam jednak nadzieje, że tylko w części Minister Sprawiedliwości nie poczuwa się do odpowiedzialności do jej załatwienia, bo jako administrator systemu Portalu Orzeczeń Sadów Powszechnych tylko on może usprawnić dostęp do orzecznictwa sądów powszechnych.
Minister Cyfryzacji chce rejestrów umów w całej Radzie Ministrów
Od czasu wniesienia petycji Ministerstwo Cyfryzacji podjęło kilka kroków, ale mam nadzieje, że będą następne. Po pierwsze rejestr umów samego Ministerstwa został częściowo przygotowany do ponownego wykorzystania. Tym samym Ministerstwo dołączyło do Urzędu Miasta w Gdańsku, który swój rejestr publikuje na stronie DanePubliczne.gov.pl.
Po drugie – po krótkich konsultacjach co do zalecanych rubryk wykazu umów – Minister zdecydowała się wystąpić w dniu 29 września 2016 roku do wszystkich ministrów o opublikowanie takich rejestrów. Przygotowała także instrukcję, zgodnie z którą należy zorganizować taki rejestr. Minister Cyfryzacji podkreśla w piśmie, że udostępniane wykazów umów w otwartych formatach wpisuje się w realizację przyjętego w dniu 20 września br. przez Radę Ministrów Programu Otwierania Danych Publicznych.
Czekam teraz na odpowiedzi i liczę, że niedługo cała Rada Ministrów i wszystkie jednostki podległe i nadzorowane będą publikować swoje rejestry umów w formatach umożliwiających dalszą analizę komputerową. Ministrowie powinni wypełnić to co wspólnie uzgodnili chwilę wcześniej.
Podjąłem też sam podobne działania wobec ministrów, jeszcze przed Minister Cyfryzacji. W dniu 19 września 2016 roku skierowałem dziewiętnaście petycji do wszystkich ministrów (z wyjątkiem Minister Cyfryzacji) i do kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Nowej Soli o podjęcie działań na rzecz publikowania przez dany urząd rejestru zawieranych umów przy pomocy strony DanePubliczne.gov.pl. Przesłałem ją do wiadomości Minister Cyfryzacji następnego dnia, więc być może stanowiła inspirację dla wyżej opisanego wystąpienia.
Tyczasem kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Nowej Soli przekazał petycję do Burmistrza Nowej Soli, a Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego zwróciło mój list z adnotacją na kopercie „nie dotyczy”, cokolwiek to znaczy. Cierpliwie czekam na kroki pozostałych instytucji.
Petycje do ministrów to powtórzenie moich działań z zeszłego roku, gdy zwracałem się do poprzedniego Rządu o publikowanie rejestrów umów w Biuletynach Informacji Publicznej. Wówczas Minister Środowiska nawet zadeklarował podjęcie działań zmierzających do utworzenia rejestru umów. Ponad rok później nie udało mu się zamieścić zestawienia z umowami na swojej stronie. Zatem tego Ministerstwa mianem sprawnej administracji z całą pewnością nazwać nie można. Część ministrów wtedy w ogóle mi nie odpowiedziała, więc redakcja Dziennika Internautów wniosła skargę do Premier, ale choć minął blisko rok i pomimo licznych ponagleń wciąż nie udzielono na nią żadnej odpowiedzi.
Hackathon otwartych danych
O otwarcie danych publicznych i poprawną realizację tej ustawy zabiegają nie tylko indywidualne osoby i organizacje pozarządowe. W ostatnim czasie, aby budować zrozumienie społeczne ponownego wykorzystania danych publicznych Ministerstwo Cyfryzacji postanowiło zorganizować Hackathon. Na realizatora tego wydarzenia zostało wybrane Laboratorium EE. Celem wydarzenia było uzyskanie wiedzy o tym jak dane skuteczniej udostępniać, a także budowanie świadomości (głównie w obrębie samej administracji) o potencjale danych z sektora publicznego, aby móc w przyszłości udostępniać więcej zbiorów i robić to skuteczniej. Niektórych zastanawiały koszty organizacji tego wydarzenia, więc publikuje umowy zawarte z Laboratorium EE.
Każda osoba pełnoletnia mogła zgłosić swój projekt na wydarzenie (młodzież z jakiegoś względu została wykluczona całkowicie w regulaminie wydarzenia). Ja jednak zostałem przez Laboratorium EE zaproszony na to wydarzenie w charakterze eksperta (mentora), aby wspomóc zespoły w doprowadzeniu projektów do końca. Przed dwa dni intensywnie zabiegałem o urzeczywistnienie dostępu do wcześniej opublikowanych danych, który w niektórych przypadkach okazał się fikcją lub drogą z wieloma zbędnymi barierami.
Już dwa dni po wydarzeniu odbyłem spotkanie w składzie dwóch ekspertów z wydarzenia i dwóch osób z Ministerstwa Cyfryzacji, abyśmy opowiedzieli jakie były problemy z danymi. Była to wyjątkowo otwarta rozmowa nie tylko o problemach, lecz także o oczekiwaniach co do nowych zbiorów i perspektywy współpracy Ministerstwa Cyfryzacji z innymi instytucjami przy otwieraniu danych.
Ministerstwo Cyfryzacji rozpoczęło prace nad przygotowaniem wniosku o projekt do POPC 2.3.1 Cyfrowe udostępnianie informacji sektora publicznego (ISP) ze źródeł administracyjnych. Ministerstwo planuje objąć projektem jak najwięcej baz danych otwartych przez API, szeroko zakrojony rozwój portalu Danepubliczne.gov.pl, a także opracowanie standardów, szkolenia dla administracji oraz promocję. Ma to zapewnić środki na realizacje głównych założeń Programu Otwierania Danych Publicznych, który Rząd przyjął 20 września 2016 roku.
Z tego względu, w dniu 30 września 2016 roku uczestniczyłem w Gmachu Ministerstwa w warsztatach, które były poświęcone otwieraniu danych publicznych. Zostali na nie zaproszeni zarówno pracownicy administracji, jak również organizacje pozarządowe. Dyskutowaliśmy o inwentaryzacji zasobów administracji, ustaleniu jakie dane są potrzebne w pierwszej kolejności. Zapowiedziana została analiza zmian prawnych. Była dyskusja o formie szkoleń dla urzędników. Jednocześnie pamiętaliśmy przy tym o granicach jawności, więc rozmawialiśmy również o skutecznej i sprawnej anonimizacji (usuwania z dokumentów treści wrażliwych bez naruszenia pozostałych informacji).
Wciąż wiele danych, które powinny być publikowane i wykorzystywane przez każdego w dowolnym celu jest trudno dostępnych. Prawo do informacji wymaga uwagi, ale są pierwsze jaskółki. Cieszy szczególnie aktywne działanie Ministerstwa Cyfryzacji. Zamierzam dalej obserwować i wspierać procesy otwierania danych publicznych.