Jawność umów (z imionami i nazwiskami)

Informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (Wyrok WSA w Opolu z dnia 30 września 2010 roku – sygn. akt. II SAB/Op 12/10; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 roku – sygn. akt. II SAB/Wa 192/09, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 roku – sygn. akt. II SAB/Wa 442/11). Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. B ustawy, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (wyrok WSA w Opolu z dnia 08 grudnia 2011 roku – sygn. akt. II SAB/Op 31/11). Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami (wyrok NSA z dnia 03 stycznia 2012 roku – sygn. akt. I OSK 2157/11).

Finanse publiczne

Przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej. Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter i należy spojrzeć na niego przez pryzmat kontroli społecznej nad działaniem administracji.

W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (…) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych.

— Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione – komentarz do art. 33).

Jawność w sferze finansów publicznych ma szczególny charakter na co zwraca uwagę m. in. Cezary Kosikowski:

Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim.

— Cezary Kosikowski, „Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych” (referat)

Identycznie w doktrynie rozumiany jest standard demokracji wprowadzony w art. 61 Konstytucji – tak m. in: prof. dr hab. Bogusław Banaszak w komentarzu do art. 61 Konstytucji

W drugiej połowie XX w. nastąpiło odejście w zdecydowanej większości państw demokratycznych od traktowania działania organów władz publicznych jako realizacji suwerenności państwa i wykonywania imperium państwowego w taki sposób, że jedynie niektóre działania, a zwłaszcza ich efekty (np. normy prawne, akty stosowania prawa) były jawne. Utrzymywanie w tajemnicy wielu przejawów aktywności organów władz publicznych i ich piastunów zapewnić miało w przeszłości większą skuteczność ich działania. Współcześnie ważnym elementem rzetelności działania organów państwa demokratycznego jest zapewnienie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej łączącego się z powszechnie aprobowaną w państwach demokratycznych zasadą otwartego rządu (open government) oznaczającą otwartość – tzn. jawność (transparentność – transparency) działalności wszystkich organów władz publicznych. Cel ten starają się zrealizować ustawodawcy lub ustrojodawcy w wielu państwach. Jest on także uznawany za konieczny przez instytucje międzynarodowe. Tytułem przykładu można wskazać na rezolucję 2005/68 Komisji Praw Człowieka ONZ, w której podkreśla się, że „transparentny, odpowiedzialny, rozliczany i partycypacyjny system władz publicznych (…) stanowi fundament, na którym spoczywa dobre rządzenie, a fundament ten stanowi konieczny warunek pełnego urzeczywistnienia praw człowieka (…)”. Warto też dodać, że Rada Europy w projekcie Rekomendacji o Dobrej Administracji z 2004 r. do jednych z zasad naczelnych funkcjonowania administracji publicznej zaliczyła jej jawność

— Bogusław Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 1, C.H.Beck, Warszawa 2009

Na aspekt doniosłości jawności funkcjonowania władz publicznych zwraca uwagę dr Grzegorz Wierczyński podnosząc:

J. Jabłońska-Bońca i M. Zieliński podkreślili też, że jawność wiąże się z podmiotowym traktowaniem obywatela w jego relacji z państwem oraz warunkuje udział obywateli w rządzeniu. Powołali oni pogląd K. Grzybowskiego, zgodnie z którym demokracja to rządy ludu, a suweren może w rzeczywistości rządzić, jeżeli jest poinformowany, wie, zna fakty, na których może oprzeć swoją decyzję. (str. 27) (…) W państwie demokratycznym jego obywatele są zbiorowym suwerenem, co oznacza między innymi, że powinni mieć zapewniony rzeczywisty wpływ na sprawowaną w tym państwie władzę, a władza ta ma obowiązek szanować ich prawa i wolności. Możliwość wywierania wpływu na organy władzy jest realna jedynie wtedy, gdy obywatele posiadają dostęp do wiedzy na temat poczynań tych organów. Do tak ujmowanej zasady nawiązuje zasada suwerenności i reprezentacji (wyrażone w art. 61 Konstytucji), a także inne zasady gwarantujące udział obywateli w życiu publicznym, w tym prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone w art. 61 Konstytucji RP oraz odpowiadająca mu zasada jawności życia publicznego. Bez prawa do informacji publicznych obywatele pełniliby swoją władzę w sposób jedynie iluzoryczny. Nie byliby też w stanie kontrolować wybranych przez nich reprezentantów. Jawność informacji publicznych, w tym informacji o prawie, jest zatem jednym z elementów gwarantujących urzeczywistnienie prawa do uczestnictwa w kierowaniu sprawami publicznymi, które należy do powszechnie uznawanych obecnie praw człowieka (prawa i wolności polityczne). Prawo to, nazwane też prawem do uczestnictwa w rządzeniu, jest formułowane między innymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego

— Grzegorz Wierczyński, Urzędowe ogłoszenie aktu normatywnego, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2008

Dr hab. Dariusz Adamski tak się wypowiedział odnośnie celów przejrzystości:

Curtin wskazuje na to, że bez skutecznych i otwartych procesów decyzyjnych odpowiedzialność polityczna, kontrola polityczna i prawdziwa realizacja politycznych praw i obowiązków są wszystkie ograniczone lub osłabione. (str. 9) Trafnie zatem Lenaerts wskazuje na „pojawienie się społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych będących nowym potężnym mechanizmem kontroli zachowania rządu” jako jedną z dwóch podstawowych przyczyn zwiększania przejrzystości procesów decyzyjnych zarówno na szczeblu krajowym, jak i wspólnotowym. Z tego samego powodu bardziej niż kiedykolwiek wcześniej aktualne stają się słowa jednego z największych brytyjskich myślicieli – Jeremy’ego Benthama: „oko społeczeństwa czyni męża stanu cnotliwym”

— Dariusz Adamski, Prawo do informacji o działaniach władz publicznych Unii Europejskiej, C.H.Beck, Warszawa 2011).

Pierwszeństwo jawności

Jawność ma pierwszeństwo przed tajnością. Warto w tym zakresie powołać tezę zawartą w wyroku NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 w uzasadnieniu, którego NSA interpretując prawo do informacji, stanął na stanowisku, że jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (tak również: Wyrok NSA z 1 października 2010r., I OSK 1149/10, Lex Polonica nr 2514371 oraz Wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2002r., II SA/Wr 1600/02 za: Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, W-wa 2007, str. 37).

Analogiczne stanowisko wynika również z wcześniejszych wyroków NSA dotyczących zasad prawa do informacji publicznej m. in.: wyrok z 7 marca 2003 r., sygn. II SA 3572/02, w którym NSA wyraził pogląd, że prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle. Na uwagę zasługuje również, teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2010 r., sygn. II SA/Wa 933/10, zgodnie z którą z treści art. 1 u.d.i.p. jak i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 ustawy należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej(…) Podmiot do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien przede wszystkim dążyć do tego, aby udzielić informacji. Podobnie wypowiedział się tenże Sąd w wyroku z 22 sierpnia 2006 r., sygn. II SAB/Wa 193/05, stwierdzając, że Przy badaniu przepisu art. 61 Konstytucji prawo dostępu do informacji publicznej, a w szczególności informacji o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, stanowi bardzo istotny element realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, dlatego nie jest dopuszczalne traktowanie wyjątków od wspomnianego prawa w sposób dorozumiany lub rozszerzający.

Podobnie NSA w wyroku z 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03 „(…) ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji RP, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady winny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu. Ponadto Sąd Najwyższy – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w wyroku z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 64/00 wskazał, iż Podobnie jak odmowa udzielenia informacji, także odmowa udostępnienia prasie akt urzędowych może nastąpić jedynie ze względu na ochronę tajemnicy państwowej i służbowej oraz innej tajemnicy chronionej ustawą (…) W interesie Rzeczypospolitej Polskiej leży bowiem gwarantowanie prasie jak najszerszego dostępu do informacji, będących w posiadaniu organów i instytucji publicznych, rozumianego jako prawo do uzyskania informacji nie tylko w formie przekazu ustnego, pisemnego czy w innej postaci od zobowiązanego organu, lecz także poprzez wgląd do akt powstałych w rezultacie jego działalności. Natomiast wszelkie ustawowe ograniczenia wolności prasy, w tym prawa do informacji, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bowiem narusza to także prawo obywateli do rzetelnej informacji i zasadę jawności życia publicznego

Jak podnosi doktryna odnośnie ograniczania praw i wolności przede wszystkim należy dbać o zachowanie ich istoty przy dokonywaniu oceny konieczne jest uwzględnienie tych wszystkich elementów materialnych, które określają istotę „państwa demokratycznego”, bo ograniczenia niepołączalne z aksjologią tego państwa są a limie niedopuszczalne” (L. Garlicki Katalog i zakres obowiązywania praw podstawowych – warunki dopuszczalnych ograniczeń i ich wpływ na porządek prawny w: Konstytucja Federalna Szwajcarskiej Konfederacji z 1999 r. i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Białystok 2001, s. 94).

Ograniczenia prawa

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.
Podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną.
Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002 r. sygn. II SA/Łd 951/02, wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003 r. sygn. II SAB 194/03 i z dnia 11 lipca 2006 r. I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska „Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego”, Toruń 2002 r.)

Dane osobowe

Dane osobowe w zakresie imienia i nazwiska zawarte w umowach nie podlegają ograniczeniu jawności, ponieważ każdy kto korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych musi liczyć się z udostępnieniem danych osobowych. Ograniczenie podlega adres zamieszkania, numer PESEL, dowodu osobistego i tym podobne dane chronione.  Sąd Najwyższy 8 listopada 2012 r., oddalając skargę kasacyjną warszawskiego Ratusza (sygn. akt I CSK 190/12), stwierdził:

Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W glosie do tego wyroku dr Grzegorz Sibiga stwierdził:

Zdaniem SN, podstawowym problemem pozostaje, czy imię i nazwisko, będące w tym przypadku danymi osobowymi, należą do zakresu prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 InfPubDostU. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie SN zauważył, że problem ten może być rozstrzygnięty jedynie na tle konkretnych okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie chodziło o udostępnienie przez gminę imion i nazwisk osób fizycznych, z którymi zawarła umowy zlecenia i umowy o dzieło. Osoby takie musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Umowy były bowiem zawierane z podmiotem publicznym, jakim jest gmina. Dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Dlatego też, zdaniem SN, udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji nie stanowi ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji, ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza także prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 InfPubDostU

Identycznie Sebastian Gajewski i Aleksander Jakubowski w swojej glosie do przywołanego wyroku SN:

W kontekście okoliczności omawianej sprawy powyższa konstatacja nabiera szczególnego znaczenia. Jak przyjął bowiem NSA w wyroku z 11.01.2013 r., wysokość wynagrodzenia (przekazanych na nie środków publicznych) pracownika samorządowego, nawet gdy można ją przypisać do konkretnej osoby, mieści się w zakresie dyspozycji art. 33 ust. 1 u.f.p., a zatem – jest jawna i jako taka może zostać udostępniona w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można więc odmówić jej udzielenia z powołaniem się na prywatność osób fizycznych, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powstaje jednak pytanie, czy pogląd ten – sformułowany przecież w stosunku do osób zatrudnionych przez samorząd gminny – można odnieść do osób fizycznych świadczących usługi na rzecz jednostek samorządu terytorialnego na podstawie umów o dzieło lub umów zlecenia. Wydaje się, że należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi nie doznaje bowiem wyjątków o charakterze podmiotowym. Jej istota sprowadza się do zagwarantowania pełnego dostępu do informacji o sposobie gospodarowania zasobami publicznymi, bez względu na to, czy trafiają one do pracowników władz publicznych, czy do podmiotów znajdujących się na zewnątrz ich struktury. W okolicznościach niniejszej sprawy konstatacja ta rysuje się szczególnie wyraźnie. Sporne umowy dotyczyły przecież realizacji zadań publicznych, które mogły być również wykonywane przez pracowników samorządowych w ramach ich obowiązków wynikających ze stosunku pracy. Osoby będące ich stroną, choć nie pełniły funkcji publicznej sensu stricto, jednak pozostawały z nią w związku, wykonując zadania publiczne, za co otrzymały środki pochodzące z budżetu gminy. Wspomniane umowy stanowiły więc przejaw prywatyzacji wykonywania zadań samorządu terytorialnego. A biorąc pod uwagę zarówno treść zasady, o której mowa w art. 33 ust. 1 u.f.p., jak i konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), które wyznacza kierunek jej interpretacji, należy przyjąć, że proces ten nie może prowadzić do ograniczania zakresu jawności finansów publicznych.

W tym kontekście należy podkreślić funkcję, jaką pełni w demokratycznym państwie prawnym prawo dostępu do informacji. Służy ono zabezpieczeniu fundamentalnej zasady udziału obywateli w życiu publicznym. Uprawnienie to stanowi bowiem skuteczny mechanizm kontroli społecznej podmiotów sprawujących władzę publiczną18. Związek między ustawowo gwarantowaną możliwością uzyskania informacji o sprawach publicznych a wspomnianą zasadą wyraża się w stworzeniu obywatelowi warunków dokonywania w pełni świadomej i racjonalnej oceny działalności władz, a w konsekwencji – korzystania z konstytucyjnego prawa do udziału w wyborach i referendach (art. 62 Konstytucji RP). Szczególne znaczenie w tym kontekście przypisuje się właśnie jawności finansów publicznych. Odnosząc te rozważania do prawnych uwarunkowań demokracji lokalnej, chodzi o to, by każdy członek wspólnoty samorządowej mógł uzyskać pełną wiedzę dotyczącą podmiotów, którym są przekazywane środki publiczne z budżetu gminy. Tylko takie rozwiązanie umożliwi mu dokonanie realnej oceny reprezentujących go radnych oraz wybieranego w gminie w wyborach bezpośrednich organu wykonawczego. Pozwala ono choćby zweryfikować – jak w stanie faktycznym glosowanego orzeczenia – czy dobór kontrahentów do zawarcia umowy przez samorząd gminny był merytoryczny, a nie np. opierał się na kryteriach osobistych lub politycznych (nepotyzm). (…) Należy podkreślić, że ujawnienie danych o imionach i nazwiskach kontrahentów władzy publicznej – dopuszczone w orzeczeniu SN – całkowicie spełnia wymogi określone przez TK w ww. wyroku z 2006 r., jakie postawił dla konstytucyjności udostępnienia informacji publicznych dotykających kwestii prywatnych jednostek. Informacje o kontrahentach władzy publicznej nie wychodzą bowiem poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, jak również są to informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wreszcie, nie są to informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego. Nie dochodzi zarazem do naruszenia prywatności osób trzecich. Sąd Najwyższy w swojej argumentacji poruszył także kwestię postrzegania imion i nazwisk kontrahentów jako informacji objętych normami ustawy o ochronie danych osobowych. W doktrynie zwracano uwagę, że pojęcia prywatności i ochrony danych osobowych są na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej od siebie niezależne. Z tego względu fakt niewystępowania w informacji danych określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie uzasadnia automatycznie legalizacji przetworzenia jej w trybie ustawy o ochronie danych osobowych34. Udostępnienie omawianych w wyroku informacji znajduje jednak pełne oparcie także w ustawie o ochronie danych osobowych. Spełnia ono bowiem przesłanki przetwarzania danych osobowych określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 u.o.d.o., gdyż jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia i spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, tj. prawa do informacji i jawności wywodzonego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a konkretyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o finansach publicznych. Ponadto jest ono nieodzowne do wykonania określonych w tych przepisach zadań realizowanych dla dobra publicznego, do którego niewątpliwie należy zaliczyć transparentność i jawność działania władzy. Nie występują zarazem okoliczności wyłączające możliwość przetwarzania danych, wskazane w art. 27 ust. 1 u.o.d.o.

— „Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12”, Samorząd Terytorialny 2013/9/84-90

Prawo zamówień publicznych

Brak istnienia jakichkolwiek ograniczeń jawności w przypadku umów w sprawach zamówień publicznych potwierdził wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 2215/11:

(…) zgodnie z art. 139 ust. 3 cyt. ustawy umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

— Wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 roku – sygn. akt. I OSK 2215/11

18 komentarzy

    1. Szanowna,

      Uważam, że umowy organizacji pozarządowych powinny podlegać identycznym zasadom jawności, ale tylko te, które dotyczą sprawy (zadań / majątku) publicznej. Należy pamiętać, że organizacja ma wolność gospodarowania także środkami prywatnymi np. ze składek członkowskich, gdzie nie zawsze będzie można mówić o tym, że jest obowiązek udostępnienia tych danych.

      W zakresie ściśle organizacji pozarządowych w zakresie 1% uważam, że granica powinna wyglądać w identyczny sposób z tych samych powodów. Nie forma prawna podmiotu gospodarującego decyduje o zakresie jawności, to nie powinno mieć żadnego znaczenia.

      Należy przywołać pogląd wyrażony w literaturze dotyczący tej kwestii: Współcześnie można w Polsce obserwować tendencję, która bywa określana jako prywatyzacja usług publicznych (T. Potempa, Prywatyzacja zadań publicznych, „Edukacja Prawnicza”, nr 6 (108), czerwiec 2009.). Zadania administracji centralnej i samorządowej coraz częściej są zlecane do wykonania podmiotom taktycznie lub pozornie zewnętrznym. Podmioty te, niezależnie od tego czy pozostają pod wpływem właścicielskim jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa, gospodarują mieniem publicznym w zakresie wykonywania zadań państwa. Formalnie niezależne spółki prawa handlowego czy organizacje pozarządowe, korzystając z mienia komunalnego lub Skarbu Państwa, podejmują się wykonywania zadań tradycyjnie uznawanych za realizowane przez organy państwa (Por. Uchwała z dnia 14 maja 1997r., sygn. akt W 7/96 publ. OTK 1997/2/27.). Fakt, że te zadania są realizowane przez inne niż państwowe bądź samorządowe jednostki, nie powinien prowadzić do przyjęcia stanowiska, że odmiennie kształtuje się w tym obszarze zasada jawności finansów publicznych, czy tez ogólnie – zasada przejrzystości działania władz publicznych. Jeden z autorów ustawy o dostępie do informacji publicznej, J. Stefanowicz, stwierdził w kontekście gwarancji dostępu do informacji o działalności podmiotów spoza stery administracyjnej, ze „społeczeństwo, obywatel ma prawo wiedzieć, jak dysponuje się mieniem publicznym, kto nim zawiaduje, w jakim trybie są nakładane ciężary publiczne, jakie są tu powinności i pożytki” (Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów – nr 8 z 27 marca 2001 r.) (Krzysztof Izdebski, Wykonywanie zadań organów administracji jako przesłanka udostępniania informacji publicznej, Disputatio – Numer XVI, s. 17)

  1. a jeśli wnioskuję o kopię umów licencyjnych na oprogramowanie min. do ewidencji ludności, rozliczania odpadów, budżetu itp. czy takie umowy, opieka partnerska może być mi udostępniona?

    1. Każda umowa zawierana przez jednostkę samorządu terytorialnego (urząd, publiczną szkołę itd.) może być udostępniona na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zasadą jest jawność. Proszę pytać, a w przypadku, gdyby wyszły jakieś autentyczne lub pozorne szczególne okoliczności do odmowy – służę.

  2. Jakiś czas temu pojawiły się przepisy określające tzw. powtórne przetworzenie informacji publicznej. Urząd udostępnia mi umowę i fakturę zakupu danej usługi (z danymi osobowymi, kwotami) natomiast nie pozwala mi niczego dalej z nią zrobić, a więc np. opublikować na stronie www. Taka informacja jawna niejawna.
    Czy urząd faktycznie ma do tego prawo?
    Czy jeśli dostanę np. w excelu (choć znając złośliwość tutejszej administracji zapewne będą to skany do przepisania) rejestr umów, to mogę go opublikować na swojej stronie www?

    1. Szanowny,

      Odniosę się ciut szerszej, aby dostarczy argumentów dla – zdaje się występującego – lokalnego konfliktu. Gdyby okazało się to niewystarczające – pozostaje do dyspozycji. Jednocześnie przepraszam, że dopiero teraz odpowiadam, ale przeoczyłem komentarz.

      1. Nie, nie ma do tego prawa.
      2. Możesz rozpowszechniać w dowolny sposób. Dodatkowo wskazuje, że to Ty decydujesz o formie udostępnienia informacji. Dodatkowo wskazuje, że jeżeli posiadają Excel – urząd ma obowiązek udostępnić Excel. Niedopuszczalne – jeżeli tak określisz w wniosku – będzie udostępnienie innej formy.

      Postępowanie organu władzy publicznej, które zmierza do ograniczenia prawa do rozpowszechniania informacji publicznej ustalając jakieś dodatkowe warunki ich rozpowszechnia nie jest zgodne z prawem. Narusza – w sposób zupełnie bezzasadny wolność rozpowszechniania informacji, co godzi w istotę tego prawa.

      Prawo do informacji publicznej jest częścią praw i wolności wynikających z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP (Każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji), a przede wszystkim prawem człowieka zawartym w art. 10 ust. 1 europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej jako EKPC) (Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych).

      Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawach TASZ przeciwko Węgrom (nr skargi 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009 r.), Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (nr skargi 48135/06, wyrok z 25 czerwca 2013 r.), Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirt-schaftlichen Grundbesitzes przeciwko Austrii (nr skargi 39534/07, wyrok 28 listopada 2013 r.) odwołał się do prawa do informacji publicznej i stwierdził w wyroku Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii, że Silna demokracja wymaga transparentności, do której prawo mają wszyscy obywatele.

      Również na tle uwag ogólnych zaznaczyć należy, iż transparentność może podlegać w określonych sytuacjach ograniczeniu, które muszą być uzasadnione.

      W kontekście relacji wyżej wskazanych przepisów należy na prawo do informacji publicznej spojrzeć jako na prawo do wiedzy o wykonywaniu (albo braku, czy też naruszaniu) obowiązków przez władze publiczne, osoby zatrudnione w administracji, podmioty zorganizowane przez władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, czy tez podmioty, którym państwo przekazało środki publiczne do realizacji określonych przez państwo zadań. W takim rozumieniu prawo do informacji będzie dotyczyło zarówno faktów, ale też prawa do wiedzy o przyczynach (przesłankach) podejmowania określonych rozstrzygnięć. Każdy ma prawa wiedzieć, co robią władze publiczne i dlaczego. Inaczej idea demokratycznego państwa prawa, w którym władza należy do narodu nie może się ziścić.

      Wskazanie wyżej na prawo do informacji publicznej jako element wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji stanowi w zasadzie odpowiedź na pytania co można zrobić z informacją uzyskaną w ramach prawa do informacji publicznej ­– inaczej co można zrobić z informacją publiczną? Odpowiedź jest jedna: wszystko. Można dowolnie ja rozpowszechniać, komentować w ramach dozwolonej krytyki, przetwarzać, opracowywać, publikować itd. Bez możliwości dowolnego użytku z tymi informacjami w zasadzie rola prawa do informacji publicznej nie byłaby spełniona. Przykładem takim są media, blogi, których rolą jest informowanie szerokiego kręgu odbiorców m. in. o działaniach władz publicznych.

      Organ władzy publicznej nie może żądać złożenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej zamiast wniosku o udostępnienie informacji publicznej – to osoba wnioskująca decyduje w jakim chce trybie otrzymać informację publiczną (I OSK 837/13 – Wyrok NSA, I OSK 805/13 – Wyrok NSA; I OSK 454/13, I OSK 522/13, I OSK 604/13, I OSK 430/13, I OSK 520/13, I OSK 605/13)

      W wyrok NSA z dnia 26 września 2013 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 837/13 Sąd oceniał tezę władzy, że wolno ustalać warunki rozpowszechniania. Sąd uznał, że jest to dopuszczalne. W uzasadnieniu wyroku zapisano:

      Instytucja „ponownego wykorzystania informacji publicznej” została wprowadzona do ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), która w zasadniczym zakresie weszła w życie 29 grudnia 2011 r. Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą, była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasad jej ponownego wykorzystania (szerzej na temat ww. nowelizacji zob. artykuł M. Jaśkowskiej pt. Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwagi na tle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Główne problemy prawa do informacji w świetle standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod. red. T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2013).

      Dla interpretacji spornych pojęć nie bez znaczenia pozostaje akcentowane tu krytyczne spostrzeżenie, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej w sposób mechaniczny dodano do istniejącego tekstu rozdział 2a „Ponowne wykorzystanie informacji publicznej”, bez uwzględnienia wzajemnych relacji między trybami, pojęciami już istniejącymi, a trybem i pojęciami nowowprowadzonymi. I tak np. w rozdziale 2a unormowano zagadnienia, które w dużym stopniu były już przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej (np. pojęcie „dostępu do informacji publicznej” mieści się w definicji „ponownego wykorzystania informacji”). Zapewne, występujące w niniejszej sprawie spory są także refleksem niejasności w zakresie wzajemnych relacji między rozdziałem 2, a rozdziałem 2a u.d.i.p.

      Powstałe wątpliwości winny być zatem wyjaśnione w taki sposób, by wyinterpretowany tekst pozwalał na realizację celów zakładanych przez ustawodawcę w wyniku nowelizacji ustawy, wykorzystując w maksymalnym stopniu dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie zasad dostępu do informacji publicznej.

      (…)

      Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę.

      Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego została utworzona. W związku z powyższym zauważyć należy, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D. R. Kijewski, P. J. Suwaj, Tom I, Warszawa 2013).

      Gdyby zatem podzielić stanowisko organu, to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania.

      Akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona. Dlatego też dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię art. 23a ust. 1 u.d.i.p. należy uznać za nieprawidłową.

      Z wyrazami szacunku,

  3. Dzień dobry.
    Czy w takim razie firma Tauron jako spółka skarbu państwa ma obowiązek przedstawienia mi pełnej treści umowy najmu lokalu lub dzierżawy gruntu innemu podmiotowi? I czy zapis o poufności informacji zawarty w takiej umowie może ograniczać dostęp do np wartości takiej umowy?

    Pozdrawiam.

    1. Szanowny,

      W mojej ocenie można postawić tezę o takim obowiązku i z dość dużym prawdopodobieństwem jej skutecznie bronić. Nie można z góry wykluczyć, że taka umowa będzie zawierała część postanowień poufnych, ale to w okolicznościach trzeba badać czy spełniono warunki zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy i czy dokonano tego skutecznie.
      Jeżeli ma Pan na myśli konkretny przypadek to proponuje zwrócić się do Stowarzyszenia Sieć Obywatelska – Watchdog Polska, które miało niejednokrotnie do czynienia z takimi przypadkami: http://poradnia.siecobywatelska.pl .

      Z wyrazami szacunku,

  4. Witam serdecznie. Czy Pana zdaniem urzędy mogą publikować rejestry, w których z imienia i nazwiska zostaną wskazane osoby, którym w ramach umowy cywilnoprawnej wypłacono odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi?

  5. Jestem właścicielem nieruchomości biurowej i wynajmuję ją instytucji państwowej. Otrzymałem pytanie od mojego najemcy, czy może udostępnić umowę najmu na wniosek prywatnej osoby.

    W umowie zawarte są informacje o tym z jakich podwykonawców korzystam i ile kosztowało mnie przystosowanie nieruchomości pod wymogi instytucji. Nie chcę, aby takie informacje były jawne.

    Czy instytucja ma prawo/obowiązek ujawnić całą treść umowy?

    1. Szanowny,

      Stosownie do art. 5 ust. 2 UDIP prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

      Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

      Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

      Wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą oprowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.

      Informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, winny być tajemnicą od chwili ich wytworzenia i od tego momentu powinny być chronione przez przedsiębiorcę. Brak jest zaś możliwości skutecznego uznania tego, że dana informacja staje się tajemnicą dopiero w momencie, gdy jakiś podmiot wystąpił z wnioskiem o jej udostępnienie. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane (gdyż istnieje) w sferze obiektywnych faktów, a jego byt nie jest uzależniony od ewentualnego zainteresowania tajemnicą przez osoby trzecie”. „W sytuacji, gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami finansów publicznych a prywatnymi przedsiębiorcami, czy spółkami, firmy kooperujące z organami państwowymi winny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów państwa, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień – w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa.

      Pojęcie „prywatność osoby fizycznej” dotyczyć może osób fizycznych, a nie przedsiębiorcy. Sferę prywatności posiada wyłącznie człowiek, a nie podmiot gospodarczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Wa 1584/09, Lex nr 589249). Zatem w sytuacji, gdy osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą w pierwszym rzędzie korzysta z ochrony jaką ustawodawca zapewnia przedsiębiorcy. Podejmując działalność gospodarczą w tej formie prawnej a nie np. w formie spółki kapitałowej, przedsiębiorca musi się liczyć nie tylko z ryzykiem gospodarczym, ale i ryzykiem utraty prywatności w tym zakresie.

      W zaistniałej sytuacji mam duże wątpliwości czy może Pan skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy, chociaż nie mam pełnej wiedzy np. wglądu w umowy, korespondencji pomiędzy Panem, a organem administracji dotyczącej zawieranej umowy, faktów ogólnodostępnych. Istotny jest także tryb w jakim zawarto umowę i inne dokumenty z postępowania dotyczącego zawierania umowy. Ostateczna decyzja będzie należała do organu administracji, a następnie organów, które taką decyzje będą weryfikować.

      Z poważaniem,

  6. SKO w Tarnowie decyzją z dnia 27 kwietnia 2016, utrzymało w mocy zaskarżona decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w zakresie skanu operatorów szacunkowych określających wartość rynkową nieruchomości gminnej i nieruchomości GS”SCH”.
    Na czym w tym wypadku polega naruszenie prawa do informacji? Czy mam szanse przed WSA w Krakowie?

    1. Szanowny Panie,

      Kwestia operatów szacunkowych wykracza poza zakres powyższego opracowania. Jednocześnie ja nie mam możliwości zgłębić tego zagadnienia, pomimo tego że jest interesujące, a dla niektórych składów dyskusyjne. Proponuje zwrócić się do Poradni Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, która bezpłatnie udzieli Panu profesjonalnego wsparcia. Wystarczy opisać sprawę na http://poradnia.siecobywatelska.pl.

      Z poważaniem,

      1. Moja gmina wydzierżawiła pole aktualnemu radnemu tej samej gminy. kiedy zachodzę się zapytać odpowiedniego urzędnika kto dzierżawi to pole , to zawsze mnie szybko zbywa mówiąc nie prawdę , Chciałbym się dowiedzieć co mam zrobić żeby udzielił mi informacji na papierze a nie tylko ustnie mówiąc kłamstwa. jaki prawo nakazuje mu udzielić tych informacji pisemnie.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *