Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 23 wprowadza odpowiedzialność karną z tytułu naruszenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej (przepisy karne umieszczone bezpośrednio w ustawie poświęconej problematyce prawa dostępu do informacji publicznej nie są wyłącznie polskim rozwiązaniem). Zgodnie z tym przepisem, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.
W mojej ocenie spotkała mnie sytuacja, która odpowiada okolicznościom opisanym w tym przepisie.
Wnioskiem z dnia 15 września 2015 roku zwróciłem się do Prezydent Miasta Bełchatowa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie „Jakie rejestry / ewidencje / systemy komputerowe / systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów / zobowiązań / wydatków funkcjonują w Urzędzie?”. Następnymi pytaniami uszczegółowiłem zakres informacji określając jakie cechy tych zbiorów mnie szczególnie interesują.
Do dnia dzisiejszego nie dostałem żądanych informacji, ani Prezydent nie udzieliła jakiekolwiek odpowiedzi, a w szczególności mieszczącej się w ramach prawnych.
Ta sytuacja zmusiła mnie do wniesienia w dniu dzisiejszym zawiadomienia o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa przez Prezydent Miasta Bełchatowa do Prokuratury Rejonowej w Bełchatowie.
Warto wskazać, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek:
- przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 z uwzględnieniem interpretacji rozszerzającej wynikającej z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
- adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, mogą być wyłącznie podmioty zobowiązane zgodnie z art. 4,
- według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Tylko w przypadku, gdy po stronie Prezydent Miasta Bełchatowa zaistniał obowiązek udostępnienia określonej informacji można rozważać odpowiedzialność za nieudostępnienie wskazanej informacji.
Prezydent Miasta Bełchatowa jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Pierwsza z przesłanek dla powstania obowiązku została spełniona.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., zaś podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 tej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Na gruncie przepisów u.d.i.p., zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne.
Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f).
Uznać należy, że także druga z przesłanek dla obowiązku udostępnienia informacji została spełniona.
Informacja – z mocy prawa – znajduje się w Urzędzie Miasta Bełchatowa, ul. Kościuszki 1, 97-400 Bełchatów. Trudno nawet przypuszczać, aby Prezydent Bełchatowa nie posiadała informacji jakie Urząd prowadzi rejestry. Zatem z oczywistych także trzecia z przesłanek została spełniona.
Mimo powyższego warto jednak pamiętać, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega także ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (…) (ust. 2).
W tej sprawie jest to istotne, bo gdyby informacje byłyby chronione (tajne, prywatne, tajemnica przedsiębiorcy) to Prezydent Miasta Bełchatowa nie miałaby obowiązku udostępniać informacji. Wówczas nie może odpowiadać na podstawie art. 23 ustawy o dostępie do dostępie do informacji publicznej.
W tej sytuacji dodatkowo wniosłem w zawiadomieniu o przeprowadzenie dowodu z rzeczywistej treści żądanej informacji i ustalenie czy zawiera ona treści prawnie chronione. Okoliczność objęcia informacji tajemnicą – w zakresie jakim odnosiłaby się do treści chronionych nie podlegałaby udostępnieniu – wyłączałaby to obowiązek udostępnienia informacji publicznej i możliwość odpowiedzialności w drodze karnej. Trudno wymyślić mi powód dlaczego to wszystko miałoby być tajne, ale wykluczyć – bez zapoznania się z informacją – nie sposób.
Prawo do informacji jest prawem człowieka
Konstytucja RP z 1997 roku w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów publicznych. W związku z tym, a szczególnie z faktem umieszczenia prawa do informacji publicznej w rozdziale Wolności i prawa polityczne, jest oczywiste, że dostęp do informacji stanowi warunek realizacji wielu praw obywatelskich (red. T. Gardocka, Obywatelskie prawo do informacji, Oficyna, Warszawa 2008). Dostęp do informacji publicznej określony jest również – jako prawo człowieka – w dokumentach międzynarodowych ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską: Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 264 z późn. zm.) oraz Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz.U. z 1997 r. nr 38, poz. 167).
Ochrona prawa dostępu do informacji publicznej poprzez wprowadzenie sankcji jest istotna z punktu widzenia wagi tego prawa. Jak podnoszone jest w doktrynie: „Dostęp do informacji publicznej jest uznawany za konsekwencję przyjęcia zasady zwierzchności narodu wyrażonej w art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 (Konstytucja RP) [P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, „Rzeczpospolita” z dnia 24 lutego 2000 r., nr 46]. Z koncepcji podporządkowania organów państwa jego obywatelom wynika w szczególności postulat zapewnienia tym ostatnim pełnej informacji na temat działań administracji publicznej, dzięki czemu realna staje się odpowiedzialność osób sprawujących funkcje publiczne przed społeczeństwem. W innym przypadku „obywatele nie dysponujący informacjami o biegu spraw publicznych, także w skali lokalnej, nie mogą realizować swoich praw jako członkowie zbiorowości, do której należy władza zwierzchnia” [P. Winczorek, Prawo obywatela do informacji, „Rzeczpospolita” z dnia 24 lutego 2000 r., nr 46].”.
W sposób dostatecznie szczegółowy art. 23 ud.i.p. został omówiony na portalu informacjapubliczna.org.pl w ramach artykułu „Odpowiedzialność karna za nieudostępnianie informacji na gruncie u.d.i.p.„. Tam jest też opisana historia wyroku na za udostępnienie informacji, zatem nie udostępnianie informacji publicznej urzędnikowi nie musi uchodzić bezkarnie.
Sąd administracyjny to droga fakultatywna
Dla bytu przestępstwa określonego w art. 23 wystarczy fakt, że informacja publiczna nie została udostępniona (T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004). Zawiadomienie jest uzasadnione z tego powodu i nie można uznać, że w przedmiotowej sprawie należy rozstrzygnąć w oparciu o przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie mam obowiązku wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. To do mnie należy wybór takiej drogi prawnej, która zapewni skuteczną ochronę moich praw. W tej sprawie nie uważam za konieczne, aby wnosić skargę do sądu administracyjnego, choć mógłbym np. równolegle.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Targu z dnia 22 lutego 2010 r. (sygn. akt II Kp 10/10) nie sposób warunkować prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, od prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego na bezczynność organów administracji, albowiem są to zupełnie różne i tylko pozornie zależne od siebie postępowania. Linia ta została potwierdzona m.in. przez Sąd Rejonowy dla Warszawy-Żoliborza w sprawie III Kp 381/13, w której toku stwierdzono, że „żaden z trybów [administracyjny i sądowo-administracyjny] nie wyłącza odpowiedzialności karnej z tytułu art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej” czy w postanowieniu Sądu Rejonowego w Wołominie w sprawie V Kp 107/12, gdzie stwierdzono, że „organy postępowania karnego mają prawo i obowiązek samodzielnie dokonać oceny słuszności odmowy udzielenia informacji publicznej”.
Znamiona strony podmiotowej przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku wnioskowego trybu żądania udostępnienia informacji publicznej wymagają zatem ustalenia i udowodnienia, że:
- podmiot zobowiązany działa z zamiarem bezpośrednim – wie, że istnieje obowiązek udostępnienia informacji w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym, a jednocześnie nie chce udostępnić informacji,
- podmiot zobowiązany działa z zamiarem ewentualnym – przewiduje możliwość istnienia obowiązku udostępnienia informacji w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym, a jednocześnie godzi się (akceptuje) na nieudostępnienie informacji.
Wobec powyższego, nie pozostają wątpliwości, że Prezydent Miasta Bełchatowa dopuściła się popełnienia czynu określonego w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do oceny prokuratora pozostawiam ustalenie, czy działał on z zamiarem bezpośrednim (na co wskazują, w mojej ocenie okoliczności sprawy), czy z zamiarem ewentualnym.