Organizacje pozarządowe to przede wszystkim stowarzyszenia i fundacje. Stowarzyszenia dzielimy na zwykłe (zgłoszone do starosty) i rejestrowe (zarejestrowane w KRS). Fundacje i stowarzyszenia rejestrowe mogą uzyskać status organizacji pożytku publicznego. Te systematykę przedstawia poniższy diagram:
Organizacje pozarządowe mają możliwość pozyskania środków publicznych z różnych źródeł, lecz przede wszystkim są to dotacje związane z realizacją zadań publicznych (w ramach wsparcia lub powierzenia) oraz tytułem odliczeń 1% podatku dla organizacji pożytku publicznego. Wówczas są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, w tym prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej.
W ostatnim czasie zajmowałem się nadzorem organizacji pozarządowych nad wypełnianiem obowiązków prowadzenia BIP – mniej lub bardziej skutecznie. Spłodziłem kilka artykułów na ten temat. Działania te wymusiły na mnie poznanie przepisów i instytucji upoważnionych do nadzoru instytucjonalnego. Zasadniczy jego kształt – z ukierunkowaniem na nadzór BIP – przedstawiłem na diagramie:
Błędne tropy
Na początek warto wyjaśnić kto nadzorujący w jakimś obszarze organizacje pozarządowe nie jest upoważniony do nadzoru BIP.
Na podstawie art. 28 UDPPiOW, nadzór nad działalnością pożytku publicznego organizacji pożytku publicznego, w zakresie uprawnień, obowiązków i wymogów wynikających z art. 8-10, art. 20, art. 21, art. 23, art. 24-27 oraz art. 42-48 UDPPiOW, sprawuje Minister Pracy i Polityki Społecznej. Nie upoważnia go to do nadzoru prowadzenia BIP, a co najwyżej m.in. publikacji sprawozdań na stronie internetowej, w tym ewentualnie w BIP.
Stosownie do art. 17 UDDPiOW organ administracji publicznej zlecający zadanie publiczne dokonuje kontroli i oceny realizacji zadania, a w szczególności:
1) stanu realizacji zadania;
2) efektywności, rzetelności i jakości wykonania zadania;
3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania;
4) prowadzenia dokumentacji określonej w przepisach prawa i w postanowieniach umowy.
W mojej ocenie przepis ten samodzielnie nie może stanowić podstawy do kontroli prowadzenia BIP jednak daje do tego podstawy w przypadku zawarcia stosownych zapisów w umowie. Jednak przykładowo w przypadku programu FIO takiej woli nie ma, oprócz kwalifikowania kosztów.
Rola ministrów
Każda fundacja ma określonego właściwego ministra odpowiedzialnego za nadzór nad nią. Ustalić możemy go w portalu elektronicznym krajowym rejestrze sądowym pobierając wydruk odpisu KRS. Interesujące nas dane są zawarte w dziale 1 rubryce 8 wierszu 1 tego odpisu. Te dane nie są dostępne w podstawowych danych na stronie, a musimy na stronie wybrać „Pobierz wydruk”.
Jeżeli działanie zarządu fundacji w istotny sposób narusza przepisy prawa lub statutu, albo jest niezgodne z celem fundacji, minister może wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia uchybień lub żądać zmiany zarządu w wyznaczonym terminie (art. 14 ust. 1 UF). W razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu lub dalszego uporczywego działania zarządu w sposób niezgodny z prawem, statutem lub celami fundacji – minister może wystąpić do sądu z wnioskiem o zawieszenie zarządu fundacji i wyznaczenie zarządcy przymusowego (art. 14 ust. 2 UF).
W mojej ocenie upoważnia to ministra do nadzoru nad prowadzeniem BIP przez fundacje.
Rola starosty i wojewody
Jeżeli fundacja, która prowadzi działania na terenie całego kraju, korzysta ze środków publicznych na terenie określonego powiatu, opisane wyżej uprawnienia ministra przysługują także staroście tego powiatu – właściwemu ze względu na obszar prowadzonej przez fundację działalności (art. 15a ust. 1 UF).
Co istotne stanowią one w przypadku fundacji zadania z zakresu administracji rządowej (art. 15a ust. 2 UF) wobec czego organem właściwym do rozpatrzenia skargi tego dotyczącej jest wojewoda (art. 229 ust. 2 KPA), a w celu zbadania i wyjaśnienia sprawy może on zwrócić się do innych organów o przekazanie niezbędnych materiałów i wyjaśnień (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, art. 26 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie).
Zaś nadzór nad działalnością stowarzyszeń należy do (art. 8 ust. 5 pkt. 1 i 2 uPOS):
- wojewody właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego,
- starosty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad pozostałymi stowarzyszeniami.
W tym celu przysługuje organowi nadzoru (odpowiednio staroście lub wojewodzie) prawo do:
- żądania dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów
uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów), – art. 25 pkt 1 uPOS; - żądania od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień – art. 25 pkt 3 uPOS;
- wystąpienia o usunięcie w określonym terminie naruszenia prawa, naruszenia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 uPOS, udzielenia ostrzeżenia władzom stowarzyszenia lub wystąpienia do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29 uPOS – art. 28 uPOS.
Skargi w tym zakresie rozpatruje rada powiatu (art. 229 pkt. 4), jednak jest to instytucja raczej mało skuteczna jako obciążona bagażem politycznym.
Złożenie skargi i reakcja
Kierując się tymi ustaleniami 11 lutego Łukasza Wołodzko skierował zredagowaną przeze mnie 19 stycznia skargę na działalność starostów w zakresie nadzoru nad organizacjami pożytku publicznego do wojewody pomorskiego z nadzieją na przekazanie skargi do rad powiatu. Wybór organizacji pożytku publicznego wynikał z istnienia ich uporządkowanej bazy.
Zebrałem w niej omawiane już na łamach tego bloga tezy odnoszące się do:
- zakwalifikowania organizacji pożytku publicznego do podmiotów zobowiązanych irelacji udostępniania sprawozdań do u.d.i.p. – „Czy jawność dotyczy także trzeciego sektora? Praktyczny test,
- obowiązku prowadzenia BIP na gruncie art. 9 ust. 2 ud.i.p., właściwości organów – „NGO-sy? Nikt nie chce dopilnować„,
- charakteru obowiązku i sankcji karnych za nieprowadzenie BIP, uznaniowości nadzoru, SSDIP – „Uzasadnienie uchwały i nic więcej w sprawie„.
Dokładnie miesiąc później Wojewoda napisał:
Działając na podstawie art. 237 § 4 w związku z art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2013 r., poz. 267) uprzejmie informuję, że odpowiedź na Pana skargę dotyczącą nieprawidłowości w nadzorze nad organizacjami pożytku publicznego nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie jednego miesiąca.
Powodem niezałatwienia skargi w terminie jest z konieczność przenalizowania obszernego materiału dotyczącego przedmiotu skargi oraz uzyskania szczegółowych wyjaśnień od właściwych organów administracji publicznej.
Przewidywany termin załatwienia Pana skargi to 25 marca 2014 roku. O sposobie załatwienia skargi zostanie Pan poinformowany pisemnie.
21 marca 2014 roku przy piśmie znak BW.I.RN.0330.12.14 dowiedziałem się, że wynikło to z konieczności zwrócenia się do starostów i prezydentów miast oraz rad miast i powiatów.
Jakiś czas później otrzymałem kopie skierowanych pism. Pismem do 20 rad miast i powiatów przekazano skargę do rozpatrzenia jednak zaznaczając: „Informację w sprawie proszę przedstawić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 5 dni od dnia otrzymania pisma.„, a pismem do 20 starostów i prezydentów miast wezwał do udzielenia wyjaśnień co w zakresie BIP-ów fundacji dotychczas było zrobione oraz przypomniał kompetencje wobec stowarzyszeń i fundacji.
Na dziś dzień wiem, że rada powiatu chojnickiego poinformowała, że skargę rozpatrzy na sesji 24 kwietnia, a rada powiatu kartuzkiego, że powiadomi po zakończeniu postępowania wyjaśniającego.
Cóż, to bardzo ciekawe co się dzieje, bo obecne działania wojewody wskazują, że nadzór nad BIP-ami w organizacjach pozarządowych może się przebudzić.
Wyczuwam także, że sprzyjać temu może wola wypromowania SSDIP udostępnionego w marcu. Z wykorzystaniem SSDIP organizacje pozarządowe z całej Polski mogą bezpłatnie założyć BIP, chociaż procedura jeszcze nie jest doskonała i są w niej zgrzyty, ale działa (zob. pozycja 18 w wykazie stron SSDIP). Poza tym w województwie pomorskim i małopolskim można wykorzystać bezpłatne aplikacje od marszałków województw. W wyniku wcześniej sygnalizowanych działań starosty oświęcimskiego u marszałka województwa małopolskiego organizacje pozarządowe zakładają BIP-y.
Wiele organizacji ma własny serwer i strony internetowe, więc może bez dodatkowych kosztów wykorzystać SmodBIP. Z tego względu nie widzę żadnych powodów, aby organizacje pozarządowe miały być z tego obowiązku zwolnione.
Mam nadzieje, że działanie wojewody zmieni podejście organizacji pozarządowych do jawności powierzonych im finansów publicznych, choćby w częściowym zakresie, a poza tym będzie stanowiło precedens w innych województwach. Jest to szczególnie ważne, wobec obecnie wzbudzanej (zob. Pokaż społeczniku, co masz w portfeliku) debaty o tym w środowisku.
[Aktualizacja 09.04.2014] Poprawiono diagram zmieniając oznaczenie „Grantodawca” na „Administracja publiczna”.