Mamy prawo wiedzieć o publicznych umowach

Moim zdaniem jedną z podstawowych wartości w demokracji jest jawność wydatków publicznych. Jawność taka może być przede wszystkim osiągnięta poprzez przekazanie do publicznej wiadomości zbiorczej informacji o podpisywanych umowach. Uważam, że zasada jawności w sferze finansów publicznych jest podstawą oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Stanowi ona niezbędny elementów rozliczalność działania władz i stanowi wzmocnienie obywateli w procesie rządzenia.

Pytania o wydatki i przejściowe trudności

7 sierpnia 2013 roku złożyłem do wszystkich członków Rady Ministrów wnioski o udostępnienie rejestrów umów przez nich zawieranych. Zamierzałem je pozyskać, a następnie upublicznić. Uważam, że każdy ma prawo wiedzieć w jaki sposób są wydatkowane środki publiczne przez każdą instytucje publiczną.

Niestety, na złożone do członków Rady Ministrów wnioski nie zawsze otrzymywałem odpowiedzi z oczekiwanymi informacjami, pomimo czytelnych przepisów potwierdzających obowiązek ich udostępnienia. Próbowano stosować różne kruczki prawne, albo po prostu wnioski ignorowano. Aby jednak otrzymać rejestry umów założyłem ponad 10 spraw sądowych wobec członków Rady Ministrów. W połowie przypadków wystarczało założyć sprawę, abym otrzymał odpowiedź, ale w pozostałych przypadkach dopiero wyroki WSA w Warszawie musiały nakazać udzielenie odpowiedzi.

Po blisko dwóch latach mogę stwierdzić, że pozyskałem rejestry umów z większości ministerstw. Ponadto potwierdziłem, że wszystkie ministerstwa gromadzą dane o swoich wydatkach w systemach komputerowych i mają możliwość ich udostępnienia każdemu od ręki. Nie ma także przeszkód prawnych, ani żadnych innych, aby takie dane publikować systematycznie.

W międzyczasie do działań na rzecz ujawniania rejestrów umów wśród członków Rady Ministrów zaczęli domagać się mieszkańcy całej Polski chcących zmienić standard pracy urzędów blisko ich – urzędów miast, szkół, biblioteki, domów kultury itd. Dzięki nim dziś ponad 150 instytucji takie rejestry publikują. Nie ma takiego obowiązku prawnego, choć istnieje taka możliwość. Administracja publikuje te dane, bo samodzielnie zdecydowała się na takie działanie albo opinia publiczna to wymusiła.

Petycja o systematyczną publikacje informacji

Wierzę, że podobnie jak w samorządach możliwa jest publikacja takich danych we wszystkich ministerstwach i Kancelarii Premiera. Docelowo chciałbym, aby taka praktyka została przyjęta przez wszystkie instytucje finansowane z środków publicznych. Rada Ministrów może dać przykład dobrych praktyk.

W piątek ponownie skierowałem korespondencje zaadresowaną do wszystkich członków Rady Ministrów. Tym razem była to petycja o następującej treści:

Szanowna Pani Premier,
Szanowni Ministrowie,

Kieruję do Państwa niniejszą petycje stosowanie do treści artykułu 63 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który przesądza, że możliwość zgłaszania petycji, skarg i wniosków do organów administracji publicznej stanowi konstytucyjne prawo obywatela.

Wnoszę o rozbudowanie prowadzonych przez Państwa Biuletynów Informacji Publicznej poprzez zamieszczenie w nim rejestrów umów, to jest powszechnie dostępnych zestawień w formie tabeli podlegającej bieżącej aktualizacji w okresie miesiąca i zawierającej podstawowe informacji o wszystkich umowach zawieranych przez wszystkie komórki organizacyjne Państwa Urzędów. W tych rejestrach umów powinny się znaleźć co najmniej następujące rubryki: (i) data zawarcia umowy, (ii) przedmiot umowy, (iii) podmiot, z którym zawarto umowę, (iv) wartość umowy, (v) okres obowiązywania umowy, (vi) komórkę Urzędu z jakiej działalnością wiąże się zawarcie umowy, (vii) numer NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców.

Pragnę wskazać, że udostępnienie takich rejestrów wpisywałoby się w ogólny nurt zwiększenia przejrzystości i jawności działania organów administracji publicznej, pozytywnie wpływało na relacje z obywatelami, a także budowało zaufanie obywateli do Państwa jako szanujących zasady przejrzystości. Ostatecznie zapewniałoby pełniejsze realizacje prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o którym stanowi art. 61 Konstytucji RP.

Umożliwienie realizacji prawa do informacji publicznej w tak istotnej sferze, jak informacja na temat finansów publicznych, stanowi wykonanie fundamentalnego postanowienia Konstytucji RP, tj. art. 4 Konstytucji, wedle którego władza zwierzchnia w RP należy do Narodu. Uniemożliwienie względnie utrudnianie dostępu do tego typu informacji obywatelom należy oceniać w kategoriach działać godzących w podstawy ustroju.

Systematyczne publikowanie stale aktualnego rejestru umów w Biuletynie Informacji Publicznej wpłynie na jakość debaty publicznej, ponieważ zainteresowany obywatel będzie mógł w każdym przypadku sprawdzać oraz odnosić się do konkretnych wydatków instytucji publicznej. Pozwoli to również na uniknięcie w wielu przypadkach wątpliwości co do racjonalności wydatków oraz ich wysokości. Docelowo rejestr winien zawierać informacje o wszystkich wydatkach dokonywanych przez Urząd.

Nadto wskazuje, że opublikowanie takiego rejestru winno wiązać się z możliwością jego przeszukiwania. Niezbędnym elementem tego rozwiązania jest wyszukiwarka. Inaczej upublicznienie tych informacji nie będzie przynosiło oczekiwanych rezultatów, ponieważ trudno będzie dotrzeć do informacji umieszczonych w takim rejestrze. Biorąc pod uwagę rozwój technologii i dostępności różnych rozwiązań wprowadzenie takich możliwości nie wiąże się z wysokimi kosztami.

Zrealizowanie postulatów niniejszej petycji nie powinno rodzić trudności, zważywszy na moją wcześniejszą korespondencję z poszczególnymi Ministerstwami zakończoną udostępnieniem poszczególnych rejestrów. Potwierdza ona, że nie ma żadnych przeszkód do upublicznienia takich danych. Zgodnie z odpowiednimi przepisami oraz procedurami wewnętrznymi, a także z moim doświadczeniem, wszystkie ministerstwa prowadzą stosowne zestawienia umów, w formie elektronicznej, więc obecnie chodzi o ich ujawnienie i regularną aktualizacje w BIP.

Włączenie publikowania rejestru umów do działań systematycznych zmniejsza koszty działania administracji rządowej, usprawnia prace urzędników, którzy w takim razie nie muszą odpowiadać na składane coraz częściej przez obywateli wnioski, buduje zaufanie obywatela do państwa, co jest elementem konstytucyjnego postulatu demokratycznego państwa prawnego i może być rozpatrywane również w kategoriach tworzenia dobrych praktyk w administracji rządowej.

Wiele Urzędów już opublikowało takie rejestry umów. Przykładowo Urząd Miasta Warszawa, Urząd Miasta w Szczecinie, Starostwo Powiatowe w Wadowicach, Zachodniopomorski Urząd Marszałkowski, Lubelski Urząd Wojewódzki, Urząd Miejski w Gliwicach, Urząd Miejski w Gdańsku. Łącznie ponad 150 instytucji z całej Polski.

Wyroki sądowe potwierdzają brak przeszkód do publikowania takich danych, a wręcz jednoznacznie wskazują na obowiązek ich udostępniania. Pragnę zwrócić na tylko niektóre z wyroków, które moim zdaniem uzasadniają niniejszą petycję.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 740/13 wobec Prezesa Rady Ministrów w którego uzasadnieniu wskazano: Zatem żądana przez skarżącego informacja dotycząca umów zawartych w 2013 r. co do przedmiotu zamówienia, wartości umowy (netto, brutto), rodzaju trwania umowy (od, do), daty zawarcia, nazwiska i imienia wykonawcy/osoby reprezentującej firmę/instytucję, nazwy firmy/instytucji, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i wymieniony miał prawo się o nią zwrócić.

Powtórzone w kolejnym wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2014 roku wobec Prezesa Rady Ministrów w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 168/14: Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy). Zauważyć należy, iż racjonalny Ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzeniu rejestrów. Skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja, dotycząca udostępnienia rejestrów umów, prowadzonych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w latach 2012 i 2013, stanowi informację publiczną.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 693/13 wobec Ministra Spraw Zagranicznych wskazał: Tak więc w zainteresowaniu skarżącego pozostawało uzyskanie między innymi informacji o nazwach podmiotów – kontrahentów MSZ (komparycja umowy) oraz informacji o danych osób ze strony MSZ (imię i nazwisko) odpowiedzialnych za zawarcie danej umowy, w tym osób ją opiniujących. Uczynienie przez organ powyższych danych przedmiotem anonimozacji, bez zachowania formy decyzji, w sytuacji gdy dane te stanowią także żądaną informację – stanowi naruszenie przez organ ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co trafnie wskazuje skarżący oraz uczestnik postępowania.

Wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 426/14 wobec Ministra Finansów, gdzie Sąd stwierdził: Wskazać tu także należy, iż umowy i porozumienia których jedną ze stron jest Ministerstwo Finansów niewątpliwie stanowią informację publiczną albowiem dotyczą wydatkowania publicznych środków w celach publicznych. Zatem informacje o takich elementach tych umów i porozumień jak: podmiot i tryb zawarcia umowy, data zawarcia umowy, numer umowy, okres obowiązywania umowy, strona umowy, wartość umowy stanowią także informacje publiczną. Cechę tą mają również żądane przez skarżącego informacje: o dacie zrealizowania umowy bez zastrzeżeń z dniem upływu gwarancji i rękojmi, dacie wszczęcia postępowania, dacie zakończenia postępowania sądowego.

Można także zwrócić uwagę na wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 68/14 wobec Ministra Zdrowia, gdzie Sąd ustalił, że odpowiedź udzielona wnioskodawcy o formę prowadzenia rejestrów umów stała w absolutnej sprzeczności z materiałami, które jako akta administracyjne, zostały dołączone do skargi i przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Natomiast w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 881/14 wobec Ministra Skarbu Państwa stwierdzono rażące naruszenia prawa, albowiem Organ przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał w dniu 21 sierpnia 2013 r., zaś żądanej informacji udzielił Karolowi Bregule dopiero pismem z dnia 24 września 2014 r. a zatem po okresie ponad jednego roku i jednego miesiąca o daty jej zażądania.

Przywołane wyżej orzeczenia świadczą o szeregu naruszeń podstawowych praw obywatelskich, których uniknięcie jest możliwe, jeśli Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przychyli się do tez niniejszej petycji.

Wskazać trzeba dodatkowo, że przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej – tak art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (…) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione – komentarz do art. 33).

Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter na co zwraca uwagę Cezary Kosikowski w publikacji „Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych”: Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim.

Aktualne orzecznictwo sądów wyraźnie wskazuje, że nie można z umów udostępnianych przez instytucje publiczne wyłączać imion i nazwisk. Potwierdza to przykładowo wyrok NSA z dnia 04 lutego 2015 roku w sprawie sygn. akt. I OSK 531/14: Odnosząc się do kwestii zanonimizowania udostępnionych informacji, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć na wstępie, że – istotnie – w aktualnym i jednolitym orzecznictwie przyjmuje się, że dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pogląd ten jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszej sprawie jako odpowiadający funkcji instytucji dostępu do informacji publicznej pozwalającej przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm.

Z powyższych względów powyższy wniosek jest racjonalny, a zatem zasługuje na niezwłoczne pozytywne uwzględnienie, o co niniejszym wnoszę.

Znaczenie dla prasy w Polsce

Uważam, że automatyczne publikowania informacji o wydatkach publicznych ma szczególne znaczenie dla ogólnopolskich mediów.

Z pewnością publikacja takich umów, miałaby ogromny wpływ na pracę dziennikarzy wszystkich redakcji (początkowo redakcji ogólnopolskich, ale docelowo także lokalnych wobec następczych systemowych zmian), którzy nie musieliby składać już indywidualnych zapytań narażając się na uznaniowość lub sprawy sądowe, zwłaszcza w przypadku tematów „drażliwych” lub o istotnym zainteresowaniu społecznym. Z tego względu zawiadomiłem o petycji (kopia pisma przewodniego) redaktorów naczelnych wybranych ogólnopolskich dzienników, stowarzyszenia dziennikarskie, Wykop.pl i 2 inne organizacje pozarządowe.

Góra listów
Blisko 50 listów w sprawie rejestrów umów wysłane 8 maja 2015 roku

Dziennikarze USA za prawem do wiedzy

W USA kluczowym okresem dla powstania i wdrożenia przepisów o powszechnym dostępie do dokumentów władz federalnych było dwudziestoletni okres przypadający po zakończeniu II wojny światowej. Promotorem takiej ustawy był demokrata z Kalifornii, kongresmen John Moss i grupa lobbystów, skupiona wo­kół Amerykańskiego Towarzystwa Redaktorów Gazet (American Society of Newspaper Editors).

W 1953 to stowarzyszenie opublikowało pierwsze wszechstronne opracowanie dotyczące rosnących ograniczeń dostępu do dokumentów rządowych – książkę Harolda L. Crossa zatytułowaną „Prawo ludzi do wiedzy: prawny dostęp do rejestrów publicznych i postępowania”. Publikacja ta 2 lata później stała się podstawą dla działalności Podkomisji ds. Informacji Rządowych tzw. Komisji Mossa, która poszukiwała środka legislacyjnego, który gwarantowałby prawo do wiedzy. Wówczas Harolda L. Crossa powiedział: Prawo do wypowiadania się i prawo do drukowania, bez prawa do wiedzy, są całkiem puste.

Szerokie pracę nad tą ustawą rozpoczęły się w 1965 roku. Pomimo silnej presji ze strony wszystkich ówczesnych 27 agencji federalnych 20 czerwca 1966 roku Kongres wypracował kompromis. Mimo to jeszcze w okresie, gdy przyszło Prezydent USA Lyndonowi B. Johnson podpisać lub zawetować ustawę wykazywał wobec niej sceptycyzm. Część agencji federalnym w dalszym ciągu opowiadała się za wetem. Sam Prezydent odmówił publicznej ceremonii podpisania ustawy, mimo notatki urzędowej, w której zalecano mu taką ceremonie z udziałem zaproszonych przedstawicieli mediów, wydawców, prawników. Własnoręcznie notatkę opatrzył adnotacją „bez ceremonii”. Mimo to ustawę podpisał – bez weta.

Perspektywy

Teraz oczekuje odpowiedzi członków Rady Ministrów. Odpowiedzi powinienem otrzymać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (art. 244 kp.a. w zw. z 237 § 1 k.p.a.).

Obawiam się, że bez szczególnej mobilizacji Rada Ministrów samodzielnie nie zdecyduje się na publikowanie takich danych, pomimo posiadanych środków technicznych. Biurokracja zawsze pojmowała jawność życia publicznego bardziej jako zagrożenie niż jako czynnik wspierający procesy sprawowania władzy. Jeśli jawność dopuszczano, to tylko w wybranych dziedzinach życia, np. gospodarce, albo na zasadach ustępstwa, koncesji. Według rządzących zasady wolności, demokracji i troski o dobro wspólne domagały się tylko wybranych przejawów jawności, a nie powszechnej wiedzy wszystkich o wszystkim (Tomasz Stawecki, Jawność jako wartość prawna, STUDIA IURIDICA XLIII/2004 WPiA UW, str. 217).

Uważam, że konieczna w tym zakresie jest szeroka presja opinii publicznej, aby zmiany mogły zajść. Ważne zmiany. Wierzę, że są one możliwe.

1 komentarz

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *