Sąd pod Sąd, a Rada Ministrów opowiada się za rejestrem umów

W 2013 roku wniosłem do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej o rejestrze umów. Następnie zmuszony zostałem wnieść skargę na bezczynność Ministra Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie​ wydał wyrok i stwierdził rażące naruszenie prawa przez Ministra. Sieć Obywatelska – Watchdog Polska​ złożyła od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok Sądu w mojej sprawie zostanie oceniony przez kolejny Sąd.

Wszystko to, bo Publiczny Rejestr Umów​ to ważna sprawa.

W uzasadnieniu wyroku WSA pojawił się pewien szczegół, który uzasadnił do zaangażowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. O ile zgodzić się można z samym rozstrzygnięciem wyroku to jednak uzasadnienie stawia szereg wątpliwości. Natomiast to właśnie uzasadnienie w znacznym stopniu determinuje kierunek działania Ministra.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 881/14 można odczytać zaskakującą ocenę czym jest plik arkusza kalkulacyjnego, a czym plik PDF:

Z treści przedmiotowego wniosku wynika obowiązek przesłania skarżącemu rejestru umów w formie arkusza kalkulacyjnego. Z treści wniosku nie wynika żaden inny desygnat, określający ten sposób przedstawienia żądanej informacji w zakresie rejestru umów. W szczególności brak tu podania przez skarżącego, iż żąda on udostępnienia tej informacji w formie „arkusza kalkulacyjnego Exel”, albo „arc.”. (…) Skoro skarżący nie sprecyzował dokładnie swojego żądania, co do formy zapisu, o czym wyżej, zatem nie można twierdzić, iż udostępnienie mu przez organ żądanej informacji w formie PDF jest niezgodne z jego żądaniem wyrażonym we wniosku.

Zaprezentowano także anachroniczny pogląd co do jawności imion i nazwisk w umowach, nieprzystający do demokratycznego państwa:

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie takie „zanonimizowanie” udostępnionej informacji nie jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie musi przybierać formy decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dane personalne osób – imię i nazwisko – ex iure nie należą do kategorii informacji publicznych, chyba, że dane te dotyczą osób pełniących funkcje publiczne.

Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Wybrzmiewa w niej w zakresie formatu pliku:

1. Zdaniem strony społecznej postępowanie w sprawie niniejszej stanowiło naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim jednak, Sąd dokonał błędnej wykładni art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uznając, że zmiana formy udostępnienie informacji publicznej określonej w wniosku wykonana została w sposób dopuszczalny.
(…)
Regulacja art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. Oznacza to, iż przepis ten będzie się odnosił wyłącznie do sposobu udostępniania informacji określonego w art. 10 u.d.i.p. Unormowanie to stanowi realizację koncepcji prawa do informacji publicznej, zgodnie z którą to podmiot uprawniony decyduje, jaki sposób uzyskania informacji publicznej jest dla niego najbardziej pożądany. Pozwala to także na uniknięcie sytuacji, w której dysponent informacji publicznej udzieli jej w formie uniemożliwiającej podmiotowi zainteresowanemu zapoznanie się z jej treścią (np. zapis informacji na dyskietce komputerowej w przypadku, gdy podmiot zainteresowany nie posiada komputera i nie potrafi się nim posługiwać).

(…) nie ma żadnych wątpliwości, że format PDF nie stanowi arkusza kalkulacyjnego ani nawet nie posiada części jego charakterystyki, a wręcz przeciwnie stanowi zaprzeczenie właściwości arkusza kalkulacyjnego.

(…)

Na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że także zmiana formatu pliku komputerowego może prowadzić do naruszenia istoty prawa do informacji. Przesłane pliki PDF zawierające dane w formie obrazów bez warstwy tekstowej nie są dostępne dla specjalistycznych czytników wykorzystywanych przez osoby z dysfunkcją wzroku do przekształcania tekstu.

(…)

Innymi słowy art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. na gruncie niniejszej umożliwiał realizowanie prawa do informacji, a w przypadku osób z dysfunkcją wzroku stanowi warunek sine quo non realizacji konstytucyjnego uprawnienia.

Natomiast w odniesieniu do anonimizacji wskazuje, że jest ona niedopuszczalna bez wydania decyzji administracyjnej pisząc:

Jeżeli więc żądane przez odwołującego się informacje zawierałyby dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to prawo skarżącego do informacji publicznej podlega ograniczeniu, zaś organ zobowiązany jest w takiej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1510/11).
(…)
Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem „odmowy udostępnienia informacji publicznej” należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbowa, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (por: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195)
(…)
Z tego względu nie jest prawidłowa ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Organ słusznie nie wydał decyzji odmownej. Nie powołał się przy tym na podstawę prawną, która mogłaby uzasadniać takie stanowisko. Ustawodawca po to przewidział w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przypadkach odmowy udostępnienia nawet części informacji by wnioskodawca mógł wiedzieć jaki był powód wyłączeń (na marginesie należy wskazać, że nawet Sąd I Instancji nie wskazał jakie to były dobra i nie wynika to również z materiału dowodowego) oraz mieć prawo do merytorycznej kontroli ograniczenia. Przyjmując stanowisko zawarte w skarżonym wyroku Organy mogą swobodnie i bez żadnej kontroli ograniczać dostęp do konstytucyjnie gwarantowanego prawa.

Dziękuje Stowarzyszeniu Watchdog Polska i zachęcam do wsparcia go. W zeszłym roku całość środków pochodzących z 1% podatku została przez Stowarzyszenie dość szybko wykorzystana na koszty działań w sądach w interesie publiczny. Podobnie pożytkowane są darowizny.

W artykule „Za jawność naszą i Waszą!” Stowarzyszenie omawia koszty jakie musi ponieść, aby nieść pomoc:

Ile co kosztuje:

  • 4,20 zł – wydruk i wysyłka pocztą jednej skargi związanej z nieudostępnieniem informacji,
  • 18 zł – koszt telefonowania, gdy udzielamy godzinnej porady prawnej,
  • 100 zł – opłata sądowa, gdy skarżymy urząd, który „zapomni” udostępnić informację,
  • 200 zł – opłata, gdy przed sądem walczymy z urzędową odmową jej udostępnienia,
  • 246 zł – opłata za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego albo adwokata (wymaga tego prawo),
  • 200 zł – przeciętny koszt dojazdu naszego prawnika na rozprawę w mieście wojewódzkim.

Te dane można z łatwością zweryfikować z historycznymi wydatkami. Takie informacje są dostępne dla każdego bez żadnych przeszkód tzn. bez dodatkowych formalności. Są po prostu uzupełniane na bieżąco i widoczne dla wszystkich w Internecie.

W omawianym wyroku postawiono jeszcze jedną tezę do której pragnę się odnieść, choć nie zostało to skomentowane w skardze kasacyjnej przez Stowarzyszenie. Sąd wskazał:

W tym aspekcie żądań skarżącego, zauważyć należy, iż dalsze przetwarzanie uzyskanej od organu informacji publicznej stanowi odmienną problematykę szczegółowo uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej i dlatego wymyka się z przedmiotu niniejszego postępowania, natomiast skarżący we wniosku o udostępnienie informacji, o chęci jej dalszego przetwarzania w ogóle nie wspominał.
(…)
Całkowicie niezrozumiałe jest tu wskazanie przez K. B. na BIP innego Ministerstwa i to uchybienie oraz wyżej stwierdzona nieprecyzyjność, co do formy elektronicznego zapisu żądanej informacji, mogą wskazywać na bark rzeczywistego zainteresowania skarżącego przedmiotowymi informacjami w czasie składania wniosku.

Abstrahując od normatywnego zakazu ustalania celu uzyskiwania informacji wypływającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej działanie, czy też tego, że źródłem prawa do informacji jest przyrodzona, niezbywalna i nienaruszalna godność człowieka można wskazać co następuje.

Teza Sądu jest potwierdzeniem, że bezprzedmiotowe jest ocenianie motywów wnioskowania, bo nikt poza wnioskodawcą nie jest w pełni w stanie ocenić czynników, które skłoniły do złożenia wniosku. Sąd ma ograniczony do akt sprawy zakres wiedzy o wniosku, a także o samym wnioskodawcy.

Można jednak zauważyć, że o swoich oczekiwaniach wobec władz w zakresie publikowania rejestrów umów pisałem ostatnio w swojej petycji z dnia 3 maja 2015 roku do członków Rady Ministrów o rozbudowanie prowadzonych Biuletynów Informacji Publicznej poprzez zamieszczenie w nim rejestrów umów. Argumentując za taką publikacją wskazałem, że wyroki sądowe potwierdzają brak przeszkód do publikowania takich danych, a wręcz jednoznacznie wskazują na obowiązek ich udostępniania. Odwołałem się do kilku z nich wskazując, że świadczą one o szeregu naruszeń podstawowych praw obywatelskich, których uniknięcie jest możliwe, jeśli Rząd Rzeczypospolitej Polskiej przychyli się do tez petycji.

Kopie petycji przesłałem do szeroko rozumianych przedstawicieli mediów. W liście do nich zaadresowanym pisałem:

Moje osobiste działania są nastawione na administrację centralną. Wspieram jednak obywateli z całej Polski, którzy dążą – tak jak ja – do publikowania rejestrów umów. Niejednokrotnie podejmowałem skuteczne działania przed sądem wobec członków Rady Ministrów, aby nakłonić ich do udostępniania rejestrów umów. Z mojej skargi były to m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 740/13 wobec Prezesa Rady Ministrów, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 marca 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 693/13 wobec Ministra Skarbu Zagranicznych, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 68/14 wobec Ministra Zdrowia, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 426/14 wobec Ministra Finansów i wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2015 roku w sprawie sygn. akt. II SAB/Wa 881/14 wobec Ministra Skarbu Państwa.
Po blisko dwóch latach działalności pozyskałem rejestry umów z większości ministerstw. Ponadto potwierdziłem, że wszystkie ministerstwa gromadzą dane w systemach komputerowych.
(…)
Spełnienie moich oczekiwań przedstawionych w petycji przez członków Rady Ministrów teoretycznie nie powinno rodzić większych trudności, zważywszy na moją wcześniejszą korespondencję z poszczególnymi urzędami, szczególnie bogatą z ministerstwami, zakończoną w wielu przypadkach udostępnieniem poszczególnych rejestrów. Potwierdza ona, że nie ma żadnych przeszkód dla upublicznienia takich danych. Zgodnie z moim doświadczeniem, a także odpowiednimi przepisami oraz procedurami wewnętrznymi wszystkie urzędy prowadzą stosowne zestawienia umów, na dodatek często w formie elektronicznej, więc obecnie chodzi o ich ujawnienie i regularną aktualizacje w BIP.

Żadne media nie odpowiedziały na nią, ale otrzymałem już pierwsze odpowiedzi od członków Rady Ministrów.

Pierwszy odpisał Minister Pracy i Polityki Społecznej, który przedstawił szeroko analizę prawną mojej petycji. W swoim piśmie przedstawił określony stan wiedzy i jej źródło. W piśmie zawarł:

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że rejestr umów wraz z ich wartością stanowi informację publiczną. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie W wyroku z dnia 20 marca 2014 r., sygn. II SAB/Wa 740/13. Podobny pogląd wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. II SAB/Ol 109/13 oraz WSA W Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. II SAB/Wa 634/13, W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacja o wartości umów zawieranych przez podmiot publicznoprawny stanowi informację publiczną i dotyczy to wszystkich umów, a nie tylko tych, które są zawierane w trybie ustawy o zamówieniach publicznych.

Przedstawione 3 źródła wiedzy w postaci wyroków sądów. Dwa z nich zapadły z moich skargi. Pierwszy z nich dotyczy mojego wniosku do i skargi na Prezesa Rady Ministrów zakończonego ujawnieniem wydatków. Także ostatni jest z mojej skargi i dotyczy mojego wniosku do TWIS „Obiektyw”, również już wykonanego.

Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał nawet, że posiada rejestr opisanych w Pana wniosku umów, ale niestety jednocześnie w piśmie zaznaczył, że nie ma możliwości organizacyjno-technicznych na tworzenie odrębnego rejestru, (…), który byłby udostępniany na stronach Biuletynu Informacji Publicznej ministerstwa.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z 22 maja 2015 roku poinformował, że (…) Ministerstwo obecnie nie planuje opublikowania rejestru umów w BIP, jednak nie wyklucza udostępnienia go w takiej formie w przyszłości.

Rząd Premier Ewy Kopacz z dnia 22 września 2014 roku
Rząd Premier Ewy Kopacz z dnia 22 września 2014 roku (materiał urzędowy z premier.gov.pl)

Odmienną – od WSA w Warszawie – opinie o mojej działalności wyraził Premier. W piśmie z dnia 27 maja 2015 roku dokonuje oceny:

Zgłoszony przez Pana wniosek jest bardzo interesujący i wpisuje się w rosnące zapotrzebowanie społeczne na zwiększanie jawności działań organów administracji publicznej. Jednocześnie chciałabym zauważyć, że niniejsze wystąpienie świadczy niewątpliwie o Pańskim zaangażowaniu i darze wnikliwego obserwowania życia społecznego, gospodarczego i politycznego Kraju.
Pani Premier przywiązuje dużą wagę do takich sygnałów społecznych, dają one bowiem istotny obraz aktualnej rzeczywistości i rzetelnie informują nastrojach i oczekiwaniach społecznych.

W piśmie sporządzonym dnia następnego przez Ministra Środowiska zawarto bardziej konkretne stanowisko. Zadeklarowano publikacje:

Ministerstwo Środowiska pozytywnie odnosi się do sugestii stworzenia rejestru zawartych umów cywilnoprawnych (w tym o dzieło i zleceń z osobami fizycznymi) i zamieszczenia go na BIP. Rejestr taki z pewnością poprawi transparentność działań administracji publicznej i będzie dużym ułatwieniem dla obywateli poszukujących informacji, jak i_ dla samej administracji, która w coraz większym stopniu jest obciążona wnioskami o udostępnianie tego rodzaju informacji publicznych. W związku z powyższym podjęte zostaną działania w celu utworzenia rejestru umów i procedury zapewniającej jego bieżącą aktualizacje.

Teraz czekam na realizacje deklaracji i odpowiedzi z pozostałych ministerstw. Mam nadzieje, że kierunek odpowiedzi będzie bliższy poglądom Premier, aniżeli np. Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W innym wypadku to do Premier będę zmuszony zwróci się o ochronę moich praw. Myślę też, że zwrócenie się do posłów, posłanek na Sejm może mi pomóc.

Wierzę, że jest kwestią czasu, aż informacja o niemal każdym wydatku z środków publicznych – rejestrowanym przecież już w bazach danych różnego rodzaju, choćby księgowych – będzie powszechnie dostępna bez przeszkód. Bez przeszkód oznacza bez dodatkowych formalności – po prostu uzupełniana na bieżąco i widoczna dla wszystkich w Internecie. Co więcej udostępniana tak, aby można ją było łatwo zestawić i porównać z innymi informacjami, zatem możliwa do „odczytu maszynowego” np. w formie arkusza kalkulacyjnego.

Mamy prawo widzieć (United Nations Development Programme in Europe and CIS, Ljevan, licencja: CC BY-NC-SA 2.0 link: https://www.flickr.com/photos/undpeuropeandcis/11927073806)
Mamy prawo widzieć (United Nations Development Programme in Europe and CIS, Ljevan, licencja: CC BY-NC-SA 2.0 link: https://www.flickr.com/photos/undpeuropeandcis/11927073806)
Contact with ,,,,,,

1 komentarz

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *